20141013-招商证券-地方政府债务和城投债研究之三_全面认识43号文及其影响_17页_515kb

43号文对地方政府债务及城投债的影响分析

核心内容概述

《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号文）是2014年10月2日由国务院发布的政策文件，旨在规范地方政府举债融资机制，明确政府债务、政府性债务和政府或有债务的分类及管理要求，对地方政府债务管理提出了系统性框架。

主要观点

1. 规范的地方政府举债融资机制

未来地方政府的举债融资机制将主要限定在以下三类：

• 政府举债：通过发行地方政府债券进行融资，仅限于公益性资本支出，不得用于经常性支出。
• PPP模式：鼓励社会资本通过特许经营等方式参与公益性项目的投资与运营，政府通过财政补贴、合理定价等机制提供支持，但不承担偿债责任。
• 规范的或有债务：仅限于依法担保的范围，如经国务院批准的国际经济组织贷款转贷担保。

2. 融资平台的转型方向

融资平台公司将逐步剥离政府融资职能，转型方向主要包括：

• 完全市场化：脱离政府担保，以市场化方式运作。
• 作为社会资本参与PPP项目：与政府共同成立SPV，参与公益性项目融资。
• 无法市场化则由政府承接清算退出：对于无法市场化运作的债务，政府将承担清算责任。

3. 城投债的未来定位

城投债将不再以政府性债务为主要融资渠道，但仍有存在的空间，主要体现在：

• 公益性项目：募投项目为公益性，不依赖财政资金，也不由政府担保。
• 存量城投债的信用能力分化：取决于债务处置方式（市场化、PPP或政府债券对接）及承接主体信用变化。
• PPP债的出现：作为传统城投债的延伸，未来可能通过PPP形式发行相关债券。

关键信息

地方政府性债务范围

根据2013年政府性债务审计结果，地方政府性债务分为三类：

1. 负有偿还责任的债务：由财政资金偿还，包括政府债券、外债转贷、政府融资平台公司债务等。
2. 负有担保责任的债务：由地方政府提供担保，包括政府融资平台公司债务、地方政府担保的非财政资金偿还债务等。
3. 可能承担救助责任的债务：用于公益性项目，由非财政资金偿还，政府未提供担保。

城投债定义

城投债的发行主体为地方国有企业，偿债资金来源为财政资金、政府担保或募投项目为公益性。

政府性债券类型及估值

未来政府性债券包括：

• 一般政府债：参照国债估值，参数为地方综合能力。
• 专项政府债：参照政策性银行债估值，参数为地方综合能力与专项项目政策支持。
• 城投债：根据处置方式及承接主体信用分为存量和新增，新增城投债参照地方国有企业信用。
• PPP债：估值略低于传统城投债，参数包括地区综合能力、社会资本信用、项目收益和政府补贴。

2015年政府性债券发行规模预测

根据政府债务到期还本付息和43号文规范要求，2015年政府性债券发行规模预计为：

• 一般政府债：5000-6000亿
• 专项政府债：3000亿
• 城投债：8000-9000亿
• PPP债：1000亿左右

合计预计在 1.7-1.9万亿 之间。

公益性项目的界定

目前，公益性项目的定义尚未统一，但主要包括：

• 城市基础设施建设（如交通、市政、保障性住房）
• 土地收储整理
• 公共事业（如供水、供气、污水处理等）

43号文对非标债务的影响

政府性非标债务将逐步被规范，未来可能由地方国有企业或PPP主体运作，需关注政府担保的法律风险。根据《担保法》及《司法解释》，政府担保行为在法律上可能无效，若担保无效，需由债务人自行承担风险。

未来城投债信用能力变化

• 纳入政府债务：信用能力最高，具备完全政府信用。
• 不纳入政府债务：信用能力取决于发行主体市场化程度及项目运营模式（如PPP）。

政策影响与市场应对

• 过渡期安排：43号文要求平稳过渡，存量债务仍可继续发行，新增债务将逐步按照新规则执行。
• 审核进度：发改委审核进度相对稳定，而协会审核因细则未明而有所放缓。
• 法律风险：43号文明确政府不得提供直接或间接担保，隐性担保仍需警惕。

问答环节要点

• 城投债类型：新发城投债将仅限于公益性项目，不依赖政府担保或财政资金。
• PPP模式的可行性：PPP是融资平台转型的重要方向，无需大规模主体变更，只需事前安排好项目现金流。
• 公益性资本支出：以2013年审计标准界定，但不一定全部由政府债对接，PPP同样适用。
• 小微企业增信债：不直接纳入政府性债务，但若政府提供担保则需按政府性债务处置。
• 非标债务前景：将逐步被规范，未来可能由地方国企或PPP主体承担。

总结

43号文标志着地方政府债务管理进入规范化阶段，融资平台将逐步转型，城投债的属性和信用能力将发生变化，未来政府性债券将更加透明和市场化。投资者需关注政策细则、项目性质及债务主体信用变化，以合理评估债券风险和收益。