20180907-西南证券-地方政府债务系列报告之一_地方政府债务面面观_22页_2mb

地方政府债务面观总结

核心内容

本报告系统分析了我国地方政府债务的分类、规模、风险及管控政策演变，旨在全面了解地方政府债务现状，并为后续改革提供依据。

地方政府债务分类

地方政府债务分为直接债务和或有债务，并按管理方式划分为预算内债务和预算外债务，交叉形成四类债务：

1. 预算内直接债务：地方政府债券，分为一般债券和专项债券，按资金用途分为新增债券和置换债券。
2. 预算内或有债务：无。
3. 预算外直接债务：负有偿还责任的其他债务。
4. 预算外或有债务：负有担保或一定救助责任的债务。

地方政府债务规模估计

• 2018年中，通过资金投向和融资方式两种方法估算，地方政府债务规模约为 41.6万亿元 和 45.5万亿元，总体在 40万亿元 左右。
• 预算内债务约为 16万亿元，预算外债务为 25-30万亿元。
• 若按债务置换比例计算，预计下一次债务置换规模可能在 10-15万亿元 左右。

地方政府债务风险

• 总体可控，但存在显著的地区差异。
• 截至 2018年中，政府债务占GDP比例为 65.7%，略高于 60% 的警戒线，但低于发达国家水平。
• 2018年上半年，政府杠杆率首次出现下降，显示降杠杆政策有效抑制债务扩张。
• 中西部地区风险较高，如 贵州（超过100%）、青海、甘肃、重庆、云南（均在80%以上）。
• 东部发达地区债务比例较低，但融资能力较强，形成“债务负担与融资能力不匹配”的问题。

地方政府债务管控政策演变

地方政府债务管控呈现明显的周期性，与经济周期互为因果，形成“一放就乱、一乱就收、一收就死、一死又放”的恶性循环。

43号文（2014年）——债务管控框架

• 核心目标：规范地方政府融资行为，逐步化解存量债务。
• 政策要点：
  • 开正门：允许地方政府发行债券融资，纳入预算管理。
  • 堵偏门：禁止非规范融资方式，如BT、信托、明股实债等。
  • 债务置换：将预算外债务逐步置换为地方政府债券，降低利息负担，优化期限结构。

17年至今——管控再度强化

• 随着经济企稳，政策重心转向防风险。
• 2017年5月，财政部等六部委发布50号文，明确融资平台不再承担政府融资职能。
• 2017年7月，财政部发布87号文，规范政府购买服务，防止增加隐性债务。
• 2017年8月，发改委发布1358号文，严格隔离政府信用与企业发债行为。
• 2017年11月，财政部发布92号文，清理不规范PPP项目。
• 2018年2月，发改委与财政部发布194号文，禁止将公益性资产计入企业资产。
• 2018年3月，财政部发布23号文，从金融机构端加强监管。
• 2018年5月，发改委与财政部发布706号文，重申“谁用谁借、谁借谁还、审慎决策、风险自担”原则。

主要观点与关键信息

• 地方政府债务规模庞大，但总体风险可控。
• 债务结构呈现区域不均衡，中西部地区债务负担重，东部地区融资能力强。
• 债务扩张与经济周期密切相关，政策管控存在“放”与“收”的反复。
• 43号文的实施标志着地方政府债务管理进入制度化阶段，但实际执行中仍存在监管漏洞和隐性债务问题。
• 近年PPP、专项建设基金等融资工具的发展，使得地方政府债务形式更加复杂，监管难度加大。
• 债务置换是化解存量债务的重要手段，但受制于政策与市场环境，其效果有限。
• 未来需在厘清债务类型、规模与政策路径的基础上，推动债务管理改革，以实现债务的可持续发展。

图表与数据概览

• 图1：地方政府债分类及规模（2018M7）
• 图2：各级政府债务规模（2013M6）
• 图3：不同融资主体地方政府债务占比（2013M6）
• 图4：不同资金来源地方政府债务（2013M6，万亿元）
• 图5：不同投向地方政府债务规模（2013M6，亿元）
• 图6：投向基建的贷款规模
• 图7：地方债净融资额
• 图8：城投债净融资额
• 图9：投资基建的信托资金规模
• 图10：委托贷款与信托贷款同比多增
• 图11：进入落地阶段的PPP投资规模
• 图12：新增地方政府贷款
• 图13：地方政府贷款占中长期贷款比例
• 图14：基金子公司规模变化
• 图15：地方政府贷款占中长期贷款比例
• 图16：两种方法估算地方政府债务规模
• 图17：政府债务占GDP比例
• 图18：地方政府债务与名义GDP增速
• 图19：各地预算内政府债务占GDP与财政收入比例
• 图20：预算内政府债务扩张空间分布的不均衡
• 图21：估算2017年末全口径地方政府债务占GDP比例
• 图22：地方政府债务管控的周期性

总结

地方政府债务是支撑我国基础设施建设和公共服务的重要手段，但其规模和风险需引起高度重视。当前债务规模总体可控，但地区差异显著，中西部地区债务风险突出，而东部地区融资能力强但债务负担轻。管控政策存在明显的周期性，在经济下行时放松监管，经济回升时强化管控，形成“一放一收”的循环。未来需在厘清债务类型与规模的基础上，推动制度性改革，以实现债务的合理化与可持续性。