20260115-中诚信国际-城投债年度报告_基础设施投融资行业2025年政策回顾及展望——_化债与发展_一体谋划_互促增效_15页_977kb

城投债年度报告总结：2025年政策回顾及行业展望

核心内容

2025年，基础设施投融资（基投）行业在“控增化存”和“促发展”的双重政策目标驱动下，进入系统性重塑的关键阶段。政策端推动基投企业主动化解存量债务，同时引导资源向高质量发展领域聚焦，强调债务风险防控与企业转型并重，形成“化债与发展”一体化的政策框架。

主要观点

一、政策回顾

1. “控增化存”与“促发展”双轮驱动

   • 财政政策更加积极，赤字率首次突破4%，广义赤字规模近14万亿元，为化债和基建提供坚实资金基础。
   • 专项债发行规模创历史新高，全年新增专项债45,916.68亿元，超44,000亿元限额，用于置换存量债务和重点项目建设。
   • “双5,000亿”协同机制（地方债结存限额与新型政策性金融工具）推动化债与建设形成良性循环。

2. 完善债务风险管控机制

   • 财政部债务管理司挂牌成立，形成“中央-地方”联动的监测体系。
   • 地方层面建立全口径债务监测平台，如福建覆盖19,700多个项目，设置61项监测指标，实现“数据联网、实时预警”。
   • 严格监管新增债务，财政部两次通报隐性债务问责案例，强化“终身问责、倒查责任”。

3. 债务风险名单动态优化与退平台进程加速

   • 2025年1月“99号文”明确退出标准和程序，内蒙古、宁夏等地已退出高风险省份名单。
   • 全国融资平台数量和存量经营性债务规模较2023年分别下降71%和62%，超七成平台实现退出。

4. 转型政策深化，推动基投企业从“基建”向“产业”转变

   • 政策引导基投企业市场化转型，如商务部鼓励园区平台企业上市融资，推动其向产业生态建设者转型。
   • 《关于推动城市高质量发展的意见》首次提出建立可持续的城市建设运营投融资体系，推动基投企业成为真正的市场化经营主体。

5. 财税与金融政策协同助力基投企业转型

   • 通过专项债、REITs、科技创新债券等工具，拓宽融资渠道，降低融资成本。
   • 金融端支持基投企业债务置换，如四大国有银行通过增发A股补充资本，财政部出资5,000亿元参与认购。

关键信息

二、政策影响

1. 短期债务风险有效缓释

   • 2025年再融资债券完成2万亿元额度，债务平均利息成本下降超2.5个百分点，节约利息支出超4,500亿元。
   • 城投债净融资缺口扩大，全年净融资为-2,381.87亿元，为历史上持续时间最长的净融出期间。

2. 基投企业融资渠道调整

   • 城投债融资监管趋严，基投企业信贷融资占比上升，债券融资占比下降。
   • 债券融资成本整体下行，重点省份加权平均发行利率为3.50%，较2024年下降0.43个百分点。

3. 负面舆情趋于分化

   • 新增进入持续逾期名单的发债基投企业及非标产品数量下降，但历史多次逾期企业数量上升。
   • 基投企业普遍呈现“增收不增利”特征，盈利对政府补贴依赖加深，需关注经营性债务和付息压力。

4. 化债进入新阶段

   • 2025年12月中央经济工作会议提出“积极有序化解地方政府债务风险”，推动从隐性债务向经营性债务过渡。
   • “一揽子化债”政策实施以来，已有约750家基投企业声明为“市场化经营主体”，占比约19%。

三、行业发展预期及机遇

1. 经营性债务将成为化债重点

   • 隐性债务逐步置换后，经营性债务问题成为攻坚重点，需构建全口径、集中化的债务管理机制。
   • 未来化债方式更趋市场化，如高息债务置换、债转股、兼并重组等。

2. “一揽子化债”政策持续落实

   • 未来化债手段将更加精细化和区域差异化，推动形成“一城一策”、“一企一策”的化债机制。
   • 地方财政困难仍需关注，政策将逐步向财税体制改革和地方税体系建设靠拢。

3. 城投企业可参与城市更新、智慧城市、绿色基建等新兴领域

   • 城投企业需提高自身造血能力，通过资产盘活、产业基金、收购产业类公司等方式拓展经营性收入来源。
   • REITs常态化扩容，支持城市更新、商业办公等15大行业，为城投企业提供市场化融资渠道。

4. 需警惕转型风险及政企关系变化

   • 基投企业转型过程中可能面临市场化、合规性风险及政企关系演变。
   • 政企关系仍是信用分析的关键维度，需关注企业经营与资产质量。

结论

2025年，基投行业在“控增化存”和“促发展”政策推动下，实现阶段性风险缓释和转型进展。未来，随着隐性债务逐步置换，经营性债务将成为重点化解对象，政策导向从“控风险”转向“建新制”，推动基投企业向市场化、产业化方向转型。同时，财税与金融政策协同发力，助力基投企业实现可持续发展。然而，基投企业需关注长期基本面改善及转型过程中的风险挑战。

附录：政策事件梳理

资料来源

• 公开资料
• 中诚信国际信用评级有限责任公司整理