财政政策报告系列之十一_缺钱的基建如何_破局__21页_1mb

缺钱的基建如何“破局”？

核心内容

本文围绕中国基建投资增速低于预期的问题展开分析，重点探讨偏公益类基建投资增长乏力的原因，以及未来可能的破局方向。文章指出，基建投资增速放缓主要受财政乘数下降和财政支出力度不足的影响，同时地方隐性债务治理趋严和房地产市场变化也对基建投资形成制约。

主要观点

1. 偏公益类基建投资增长乏力

• 偏公益类基建占总体基建投资的 80% 以上，对财政依赖度高，是影响基建增速的关键因素。
• 财政乘数下降是主要原因，与 财金23号文 对资本金审查趋严和 资管新规 相关。
• 财政支出力度并未显著增加，且部分专项债资金被用于 土储和棚改，导致对基建支持有限。

2. 偏公益类基建投资的结构与趋势

• 道路运输业：非收费公路建设受地方隐性债务限制，增速显著下滑；收费公路虽有增长，但面临收支缺口问题。
• 轨道交通：投资保持高位，但受 52号文 限制，部分城市被叫停新增项目，需依赖财政补贴和综合开发。
• 水利管理业：投资规模和发展空间较大，但受地方政府财力限制，增速放缓。
• 生态保护和环境治理业：投资增速较快，但依赖财政支出，且收入来源有限。
• 公共设施管理：市政设施和公园景区投资占比高，但融资难度大，需财政支持。

3. 基建投资的未来方向

• 市政设施、普通公路、生态环保 是未来重点发力领域。
• 地方政府因隐性债务监管趋严和吸引社会资本考虑，优先发展 高速公路、铁路、停车场 等有一定收益的领域。
• 专项债政策调整（如允许用于项目资本金）有助于提高财政乘数，从而提振基建投资。

4. 基建投资的挑战

• 财政支出可持续性：今年财政收入增长目标难度较大，支出进度较快，透支了下半年额度。
• 融资机制瓶颈：城投公司退平台趋势明显，融资受限；社会资本参与意愿较低。
• 城镇化放缓：房地产销售和土地出让收入增速放缓，对基建投资形成拖累。

关键信息

财政支持情况

• 专项债：2019年专项债用于土储和棚改的比例高达 70%，对基建支持有限。
• 公共财政支出：在交运、生态环保等领域增速较快，但整体对基建的拉动有限。
• PPP模式：落地金额增速放缓，地方政府补贴压力大，社会资本参与度不高。

政策调整与影响

• 国常会：调整专项债政策，降低土储棚改对专项债的占用，提高专项债用于资本金的比例。
• 财政乘数：财政乘数显著回落，影响基建投资增速。
• 城投公司退平台：退平台数量增加，影响基建融资能力。

行业分析

• 道路运输业：非收费公路投资增速下滑，收费公路增速提升但面临收支压力。
• 轨道交通：投资规模大，但受政策限制，需依赖财政和综合开发。
• 水利管理业：投资规模和发展空间大，但地方政府财力有限。
• 生态保护和环境治理业：投资增速快，但依赖财政支持。
• 公共设施管理：市政设施投资占比高，但社会资本参与度低。

未来展望

• 专项债提前发行：若地方政府使用提前下达的新增专项债额度，有望提升基建增速至 8% 左右。
• 老旧小区改造：虽然涉及17万个小区，但短期内对基建拉动作用有限。
• 政策调整：央地事权划分有所变化，中央财政事权增加，地方政府承担更多责任。
• 融资机制改革：需建立更完善的融资机制，如完善收费公路“两期收费”制度，加强土地综合开发。

总结

本轮基建增速下行既与“十三五”规划接近尾声有关，也与地方财政纪律加强和隐性债务监管趋严密切相关。要真正解决基建资金问题，需在融资机制方面进行改革，如扩大专项债用于资本金的领域、优化财政支出结构、加强社会资本参与等。尽管部分领域如生态环保和普通公路仍有发展空间，但受制于财政支出和融资限制，基建增速难以大幅回升。