> **来源：[研报客](https://pc.yanbaoke.cn)** # 控增量、盘存量，重塑发展逻辑——38号文对地方政府及城投企业影响探析 ## 核心内容概述 《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》（自然资发〔2026〕38号文）由自然资源部与国家林业和草原局联合发布，旨在通过“控增量、盘存量，增存挂钩”的政策导向，提高土地资源配置效率，优化地方经济发展模式。该政策对地方政府及城投企业均带来深远影响，推动其从依赖土地财政向市场化转型，从粗放扩张向质量提升转变。 ## 主要观点 ### 1. 土地财政模式面临挑战 - **政策收紧**：38号文通过省级统筹、增存挂钩等机制，严格限制新增建设用地指标，压缩土地出让金收入来源。 - **土地出让收入下滑**：近年来土地出让金收入持续下降，叠加城镇化放缓与房地产市场调整，地方财政收支矛盾加剧。 - **倒逼转型**：政策迫使地方政府摆脱对土地出让金的依赖，转向产业转型升级与存量资产盘活，形成“资源-产业-财政”良性循环。 ### 2. 城市发展转向质量提升 - **城镇化进入稳定期**：中央城市工作会议及“十五五”规划建议指出，城市发展由“规模扩张”转向“质量提升”。 - **土地供给优化**：38号文限制新增建设用地用于房地产开发，鼓励盘活低效存量土地，推动城市内涵式发展。 - **服务民生与重大项目**：新增建设用地优先保障民生项目和重大基础设施，强化土地资源的公共服务属性。 ### 3. 城投企业面临转型压力 - **传统业务萎缩**：土地整理业务需求下降，城投企业依赖土地融资的模式受到冲击，加杠杆进程放缓。 - **融资渠道拓展**：城投企业需依托存量资产开展城市运营、产业升级和民生服务等业务，拓展多元化融资渠道。 - **债务化解压力增大**：土地出让金收入减少，城投企业需寻找新的偿债资金来源，加快市场化转型，提升自身造血能力。 ## 关键信息 ### 政策要点 | 关键词 | 条款主要内容 | 主要影响 | |--------|---------------|----------| | 省级统筹 | 建设用地规模规划期总量管控，由省级政府统筹新增建设用地指标 | 市县层面新增用地自主权受限，地方调控空间压缩 | | 批而未用土地可被撤回 | 实际未使用的建设用地可被原批准机关撤回，占补平衡指标仍有效 | 倒逼地方政府与城投企业加快消化闲置土地 | | 增存挂钩 | 新增建设用地原则上不得超过盘活存量土地面积 | 土地出让收入从“增量驱动”转向“存量盘活驱动” | | 用途管制 | 新增建设用地优先用于重大项目和民生事业，不用于经营性房地产开发 | 压缩住宅用地供给，强化土地资源公共服务属性 | ### 对地方政府的影响 - **财政收入承压**：短期内土地出让收入减少，地方财政收支矛盾加大。 - **化债压力缓解**：土地储备专项债扩容，可用于收储闲置土地，一定程度对冲政策负面影响。 - **区域分化加剧**：经济发达地区土地资源稀缺性增强，发展韧性提升；其他地区因土地资源盘活难度大，发展受限。 ### 对城投企业的影响 - **业务模式转型**：从土地整理向城市运营、产业培育等方向转变。 - **融资逻辑变化**：传统依赖土地资产抵押融资的模式将被打破，需拓展新融资渠道。 - **回款效率下降**：传统业务回款更依赖存量土地盘活，回款周期延长，资金周转压力增大。 ## 结论 38号文标志着我国土地资源配置机制的重大调整，其核心在于“控增量、盘存量”，通过制度约束推动地方政府和城投企业从依赖土地财政转向市场化、可持续的发展模式。政策实施短期内可能加剧地方财政压力，但长期将有助于优化区域发展结构，提升城市质量与产业竞争力。城投企业需加快转型步伐，探索多元化发展路径，以适应新的政策环境与市场条件。