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控增量、盘存量，重塑发展逻辑——38号文对地方政府及城投企业影响探析

核心内容概述

《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》（自然资发〔2026〕38号文）由自然资源部与国家林业和草原局联合发布，旨在通过“控增量、盘存量，增存挂钩”的政策导向，提高土地资源配置效率，优化地方经济发展模式。该政策对地方政府及城投企业均带来深远影响，推动其从依赖土地财政向市场化转型，从粗放扩张向质量提升转变。

主要观点

1. 土地财政模式面临挑战

• 政策收紧：38号文通过省级统筹、增存挂钩等机制，严格限制新增建设用地指标，压缩土地出让金收入来源。
• 土地出让收入下滑：近年来土地出让金收入持续下降，叠加城镇化放缓与房地产市场调整，地方财政收支矛盾加剧。
• 倒逼转型：政策迫使地方政府摆脱对土地出让金的依赖，转向产业转型升级与存量资产盘活，形成“资源-产业-财政”良性循环。

2. 城市发展转向质量提升

• 城镇化进入稳定期：中央城市工作会议及“十五五”规划建议指出，城市发展由“规模扩张”转向“质量提升”。
• 土地供给优化：38号文限制新增建设用地用于房地产开发，鼓励盘活低效存量土地，推动城市内涵式发展。
• 服务民生与重大项目：新增建设用地优先保障民生项目和重大基础设施，强化土地资源的公共服务属性。

3. 城投企业面临转型压力

• 传统业务萎缩：土地整理业务需求下降，城投企业依赖土地融资的模式受到冲击，加杠杆进程放缓。
• 融资渠道拓展：城投企业需依托存量资产开展城市运营、产业升级和民生服务等业务，拓展多元化融资渠道。
• 债务化解压力增大：土地出让金收入减少，城投企业需寻找新的偿债资金来源，加快市场化转型，提升自身造血能力。

关键信息

政策要点

对地方政府的影响

• 财政收入承压：短期内土地出让收入减少，地方财政收支矛盾加大。
• 化债压力缓解：土地储备专项债扩容，可用于收储闲置土地，一定程度对冲政策负面影响。
• 区域分化加剧：经济发达地区土地资源稀缺性增强，发展韧性提升；其他地区因土地资源盘活难度大，发展受限。

对城投企业的影响

• 业务模式转型：从土地整理向城市运营、产业培育等方向转变。
• 融资逻辑变化：传统依赖土地资产抵押融资的模式将被打破，需拓展新融资渠道。
• 回款效率下降：传统业务回款更依赖存量土地盘活，回款周期延长，资金周转压力增大。

结论

38号文标志着我国土地资源配置机制的重大调整，其核心在于“控增量、盘存量”，通过制度约束推动地方政府和城投企业从依赖土地财政转向市场化、可持续的发展模式。政策实施短期内可能加剧地方财政压力，但长期将有助于优化区域发展结构，提升城市质量与产业竞争力。城投企业需加快转型步伐，探索多元化发展路径，以适应新的政策环境与市场条件。