城投转型的坚守与蜕变_21页_1mb

联讯宏观专题研究：城投转型的坚守与蜕变

核心内容

城投公司是地方政府在投融资体制改革中形成的融资与投资并重的特殊平台，其职能演变与地方财政体制、宏观经济政策密切相关。随着中央对地方债务监管的不断加强，城投公司的政府性融资职能逐步被剥离，推动其向市场化转型。然而，由于地方政府的持续依赖，城投公司的转型仍面临诸多挑战。

主要观点

• 城投公司是地方政府融资的重要工具，其存在与发展与地方财政体制及政策导向紧密相关。
• 2008年金融危机后，城投公司融资职能被大幅放大，成为地方政府稳定经济的重要手段。
• 2014年43号文出台，要求剥离城投公司的政府性融资职能，标志着城投公司转型的开始。
• 尽管政策不断收紧，城投公司仍难以完全摆脱地方政府干预，导致债务风险居高不下。
• 城投公司未来需通过“盘活存量+转型增量”实现真正的市场化转型。

关键信息

一、城投公司的历史演变

• 城投公司起源于1992年上海市建设投资开发总公司，是投融资体制改革的产物。
• 分税制改革（1994年）加强了地方财政的自主性，推动了城投模式的全国推广。
• 2008年四万亿计划中，城投公司成为地方政府融资的主要渠道，其债务规模迅速扩张。

二、城投模式的功与过

• 城投公司在促进经济增长和城镇化建设方面发挥了重要作用，尤其是通过基础设施建设。
• 但其易受地方政府干预、预算软约束、对资金成本不敏感，导致债务风险上升。
• 2013年审计结果表明，通过城投平台举借的债务占地方政府债务的较大比例。

三、城投政策调整：从鼓励到规范

• 2010年国发19号文开始规范城投公司，2014年43号文进一步剥离其政府性融资职能。
• 2017年50号文和87号文加强了对违规举债行为的监管，包括明股实债、伪政府购买服务等。
• PPP模式成为地方政府引入社会资本的重要方式，但其实施过程中也存在不合规操作。

四、地方政府融资体系的多元化

• 地方政府融资体系将向“地方政府债券+项目收益专项债券+PPP+城投公司”的组合转型。
• 地方政府债券具有更高的透明度和更低的融资成本，逐步替代城投公司成为主要融资渠道。
• 项目收益专项债券适用于有稳定现金流的项目，如污水处理、收费公路等。
• PPP模式在规范后仍是重要融资方式，但需避免明股实债等违规行为。

五、城投公司的转型路径

• 盘活存量资产：通过资产证券化（ABS）和TOT等方式，提高资产经营效率。
• 转型增量业务：积极参与PPP和政府购买服务，拓展市场化业务范围。
• 分类整合重组：
  • 向商业类国企转型，如合肥建设投资控股（集团）有限公司。
  • 向公益性国企转型，如亳州建安投资控股集团。
  • 组建业务多元化的集团，如江东控股集团。
  • 组建金融控股公司，如青岛城投集团，以增强融资能力。

风险提示

• 地方债务监管趋严，可能对经济增长产生一定影响。
• 城投公司若无法摆脱地方政府依赖，其市场化转型将难以实现。
• 未来城投债的隐性担保将逐步显性化，融资成本可能上升。

结论

城投公司的转型是地方政府投融资体制改革的重要组成部分。其未来的生存与发展，取决于能否摆脱地方政府的干预，实现真正的市场化运作。政策的持续规范与监管，将推动城投公司向更高效、更透明的方向发展，但也可能带来一定的短期阵痛。