20220512-光大证券-财政政策专题研究系列之九_关于今年新增特别国债的8点思考_18页_1mb

2022年新增特别国债分析总结

核心内容

2022年新增特别国债的发行背景与2020年类似，均是疫情后经济下行压力加大，财政收入减少，而财政支出需维持较高强度。特别国债的讨论并非针对到期国债的续发，而是为应对财政收支缺口，平衡经济复苏与财政政策需求。由于涉及年中预算调整，决策程序较为复杂，预计发行时间在三季度。

主要观点

1. 发行必要性

• 2022年财政收入增速低于预算安排，支出强度维持较高水平，需通过特别国债弥补收支缺口。
• 特别国债的发行背景与2020年类似，但不同于当年，不涉及年中预算调整，因此决策程序更为复杂。

2. 发行规模

• 预计2022年新增特别国债规模在8000-20000亿元之间，大致在1.5万亿元左右。
• 一般公共预算收入预计减少3000-8000亿元，均值为5500亿元，缺口将通过增加中央政府债务解决。
• 政府性基金预算收入预计减少5000-12000亿元，均值为8500亿元，缺口也将通过增加中央政府债务解决。

3. 资金用途

• 特别国债主要用于留抵退税、防疫支出、保障基本民生，部分用于支持基础设施建设。
• 与2020年类似，资金将通过转移支付直达市县基层，专款专用。

4. 发行方式

• 预计仍采取市场化分批次发行方式，央行将通过公开市场操作或降准等方式配合发行。
• 与2020年不同，今年不会采用央行直接承购方式，因存在法律障碍。

5. 决策程序

• 特别国债的发行涉及年中预算调整，程序复杂，需经过国务院、全国人大常委会等多层审批。
• 当前尚处于前期讨论或酝酿阶段，尚未形成明确方案。

6. 发行时点

• 由于地方政府专项债在5-6月密集发行，特别国债预计在三季度推出。
• 2022年9月、11月、12月有大量特别国债到期，因此三季度是特别国债发行的窗口期。

7. 流动性影响

• 财政收入降速，支出增速较高，但特别国债发行对市场流动性冲击不大。
• 2020年特别国债发行期间流动性出现收敛，但今年央行货币政策宽松，财政资金不易滞留国库，因此对流动性影响较小。

8. 替代债务工具

• 往年政府债结转额度可达1.3万亿元，可用于弥补部分财政缺口，减少新增特别国债规模。
• 包括国债、地方专项债和一般债的结转额度，可作为特别国债的补充工具。

关键信息

• 特别国债规模：预计在8000-20000亿元之间，大约1.5万亿元。
• 资金用途：留抵退税、防疫、基本民生、基础设施建设。
• 发行方式：市场化分批次，央行配合。
• 决策程序：涉及年中预算调整，流程复杂，目前尚在酝酿阶段。
• 发行时间：预计在三季度，尤其是7-9月。
• 流动性影响：整体影响不大，因财政资金快速流出。
• 替代工具：往年结转国债和地方债额度约1.3万亿元，可部分替代特别国债。

风险提示

• 疫情反复可能影响经济复苏进程。
• 全球经济不确定性仍存，可能对财政政策效果形成压力。
• 土地出让收入持续下滑，对政府性基金预算影响较大。

分析师信息

• 分析师：张旭、危玮肖、李枢川
• 联系方式：见文档末尾

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图表目录

• 图表1：2022全年有超过9500亿元特别国债到期
• 图表2：2022年预算草案中收入、支出、政府债务安排情况
• 图表3：截至3月底2022年财政累计支出较收入多1550亿元
• 图表4：截至3月底全国土地出让收支差为3480亿元
• 图表5：2020年抗疫特别国债发行情况
• 图表6：长期建设国债和三次特别国债发行情况比较
• 图表7：近年来财政合计支出增速与名义GDP增速比较情况
• 图表8：不同场景下2022年一般公共预算收入与预算草案中计划收入的差值
• 图表9：2017年以来土地出让收入增速整体处于下降通道中
• 图表10：土地出让收入主导全国政府性基金预算收入走势
• 图表11：不同土地出让收入增速假设下的收入缺口
• 图表12：特别国债发行可能采取的三种方式
• 图表13：今年新增特别国债的大致决策程序
• 图表14：财政活动对流动性影响的示意图
• 图表15：2020年特别国债发行过程中市场资金表现为收敛态势
• 图表16：2020年5-8月特别国债发行过程中财政存款快速积累

结论

2022年特别国债的发行是应对财政收支缺口的重要手段，预计规模在1.5万亿元左右，主要用于留抵退税、防疫、基本民生支出及基础设施建设。发行方式仍以市场化分批为主，央行将配合流动性管理。由于涉及年中预算调整，决策程序较为复杂，发行时间预计在三季度。此外，往年结转的政府债务额度可作为补充，减少特别国债的发行规模。整体来看，特别国债的发行将有助于维持财政支出强度，支持经济复苏。