财政政策专题研究系列之九：关于今年特别国债的8点思考-20220512-光大证券-18页_671kb

2022年新增特别国债专题研究总结

核心内容

2022年新增特别国债的讨论背景与2020年类似，均是疫情带来的经济下行压力与财政收支矛盾的背景下，为维持财政支出强度而提出的政策工具。但与2020年不同的是，今年特别国债的发行将涉及年中预算调整，因此程序更为复杂。

主要观点

1. 发行必要性

• 当前经济面临下行压力，财政收入增速低于预算安排，而财政支出需加强，因此有必要发行新增特别国债以弥补收支缺口。
• 2022年一般公共预算收入预计减少3000-8000亿元，均值为5500亿元；政府性基金预算收入预计减少5000-12000亿元，均值为8500亿元。
• 两本预算合计缺口为8000-20000亿元，预计规模在1.5万亿元左右。

2. 发行规模

• 预计今年新增特别国债规模在8000-20000亿元之间，大致为1.5万亿元。
• 2022年财政收入减少主要体现在一般公共预算和政府性基金预算，其中政府性基金预算收入减少规模更大，且增加地方政府专项债的可能性较低，因此更多依赖中央政府债务规模的增加。

3. 资金用途

• 新增特别国债主要用于留抵退税、防疫、保证基本民生支出，部分用于支持基础设施建设。
• 与2020年特别国债用途相似，体现财政政策对经济和民生的支持。

4. 发行方式

• 预计仍将采取市场化分批次发行方式，央行将通过公开市场操作（如逆回购、MLF等）进行配合。
• 由于涉及年中预算调整，发行方式可能包括定向发行和公开市场操作结合，如2017年特别国债续发的方式。

5. 决策程序

• 特别国债的发行将涉及年中预算调整，程序更为复杂，包括宏观调控部门形成方案、国务院决策、全国人大常委会批准、财政部制定发行计划等。
• 目前尚处于前期讨论或酝酿阶段，决策程序尚未完成。

6. 发行时点

• 新增特别国债难以在短期内推出，预计发行时点在三季度。
• 与地方政府专项债发行时间错开，避免市场流动性压力叠加。

7. 流动性影响

• 在财政收入下降、支出上升的背景下，特别国债的发行对市场流动性冲击或不大。
• 当前市场流动性宽裕，货币政策处于宽松通道，且财政资金难以滞留国库，因此流动性压力相对可控。

8. 其他债务工具

• 2022年可能使用往年政府债结转额度，总计约1.3万亿元，以减少新增特别国债规模。
• 结转额度包括国债和地方政府债，可用于弥补财政收支缺口。

关键信息

• 特别国债历史：我国历史上共发行过四次特别国债，其中三次为新发，一次为续发。2020年抗疫特别国债发行规模最大，主要用于支持疫情防控和民生保障。
• 财政收支缺口：2022年一般公共预算收入减少均值为5500亿元，政府性基金预算收入减少均值为8500亿元。
• 土地出让收入：2022年土地出让收入预计下降10%左右，对政府性基金预算收入影响较大。
• 流动性管理：央行将通过公开市场操作和降准等方式配合特别国债发行，以维持市场流动性合理充裕。
• 决策程序：涉及年中预算调整，流程较长，预计在三季度完成发行。

风险提示

• 疫情反复：近期疫情有所反复，可能对经济复苏造成一定影响。
• 全球经济不确定性：全球经济复苏仍存在不确定性，可能影响我国财政收入和支出的稳定性。
• 财政支出压力：若财政支出增速继续上升，可能进一步加大财政赤字压力。

分析师信息

• 分析师：张旭、危玮肖、李枢川
• 执业证书编号：S0930516010001、S0930519070001、S0930521040004
• 联系人：方钰涵、毛振强、董乃睿
• 联系方式：zhang_xu@ebscn.com、weiwx@ebscn.com、lishuchuan@ebscn.com、fangyuhan@ebscn.com、maozhenqiang@ebscn.com、dongnr@ebscn.com

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图表目录

• 图表1：2022年特别国债到期情况
• 图表2：2022年预算草案中收入、支出、政府债务安排情况
• 图表3：2022年财政累计支出较收入多1550亿元
• 图表4：2022年土地出让收支差为3480亿元
• 图表5：2020年抗疫特别国债发行情况
• 图表6：长期建设国债和三次特别国债发行情况比较
• 图表7：财政合计支出增速与名义GDP增速比较
• 图表8：不同场景下2022年一般公共预算收入与预算草案计划收入的差值
• 图表9：土地出让收入增速整体处于下降通道
• 图表10：土地出让收入主导政府性基金预算收入走势
• 图表11：不同土地出让收入增速假设下的收入缺口
• 图表12：特别国债发行可能采取的三种方式
• 图表13：特别国债发行决策程序
• 图表14：财政活动对流动性影响示意图
• 图表15：2020年特别国债发行期间市场资金收敛
• 图表16：2020年5-8月财政存款快速积累

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