20220725-国盛证券-读懂财政系列报告（三）_央地财政关系_15页_1mb

固定收益专题：央地财政关系分析

核心内容概述

本报告围绕中国央地财政关系展开，重点分析了财政管理体制中财权、财力、事权与支出责任的划分，以及分税制改革对央地财政格局的影响。同时，报告探讨了转移支付在实现财力协调与区域均衡中的作用，并指出当前我国央地财政关系中存在的事权与财力不匹配问题及其对地方财政可持续性的影响。

主要观点与关键信息

1. 财权、财力、事权、支出责任概念明晰

• 事权：指政府在规定范围内履行职能的权力，属于国家治理范畴。
• 支出责任：指政府在履行职能过程中必须承担的支出义务，属于财政范畴。
• 财权：指政府为满足支出需求筹集财政收入的权力。
• 财力：指各级政府可支配的财政收入，由财权和转移支付共同构成。

2. 我国央地财政分配现状

• 财权集中于中央：中央财政收入占比约45%，地方财政收入占比约55%。
• 事权更多由地方承担：地方承担约85%的财政支出，尤其在教育、医疗、社保等具有全局性的事权上。
• 财力与事权不匹配：地方承担大量事权，但财权有限，需依赖中央转移支付进行弥补。

3. 国际比较

• 地方事权比例偏高：我国地方政府支出占GDP比例远高于OECD国家平均水平，而中央政府财政支出占GDP比例处于全球最低水平。
• 政府支出结构偏向资本性：我国政府支出中经济事务和住房与社区设施占比较高，而福利性支出如社保、医疗等相对较少。

4. 分税制改革的影响

• 分税制改革（1994年）：确立了中央与地方财政收入划分的基本模式，提高了中央财政收入在全国财政收入中的占比。
• 改革成果：
  • 地方财政收入占比从70%-90%降至50%-60%。
  • 财政收入占GDP比重从10%上升至20%。
• 改革局限性：分税制改革侧重收入端，被批评为“分钱制”改革，未能同步推进事权划分。

5. 转移支付的作用

• 转移支付分类：
  • 一般性转移支付：用于均衡地区财力，占比最高。
  • 专项转移支付：用于贯彻中央政策与引导地方发展。
  • 共同财政事权转移支付：用于履行中央承担的共同事权支出责任。
• 2019年调整：税收返还与共同财政事权转移支付并入一般性转移支付，扩大了其口径。
• 2020年数据：
  • 中央对地方一般性转移支付达6.95万亿元。
  • 共同财政事权转移支付规模为3.2万亿元，主要用于社保、医保等领域。

6. 地方净上缴与净支付情况

• 净上缴地区：广东、上海、浙江、江苏、北京、天津、山东、福建等8省净上缴中央。
• 净支付地区：黑龙江、四川、云南、河南、湖北等23省从中央获得净支付，其中黑龙江、四川等地获得最多。

7. 历史改革中的税收返还机制

• 增值税&消费税返还：1994年分税制改革后，中央以1993年各地两税净上缴为基数，返还地方，并随增长动态调整。
• 所得税基数返还：2001年改革后，对地方因改革受损的部分进行返还。
• 成品油税费改革返还：2009年后，中央对地方因取消收费而损失的财力进行补偿。
• 营改增返还：2016年后，中央对地方因增值税五五分成而减少的收入进行返还。

8. 财政体制改革方向

• 目标：建立“权责清晰、财力协调、区域均衡”的央地财政关系。
• 改革进展：自2016年起，教育、科技、医疗卫生等领域事权与支出责任逐步明确。
• 机制优化：通过转移支付和税收返还，逐步实现地方财力与事权的匹配，降低地方债务风险。

总结

我国央地财政关系经历了多次改革，其中1994年分税制改革奠定了当前财政体制的基本框架。尽管中央财政收入占比显著上升，但地方仍承担了大部分财政支出，导致事权与财力不匹配。为缓解这一矛盾，国家通过转移支付和税收返还机制对地方进行支持。近年来，财政体制改革持续推进，逐步厘清中央与地方在多个领域的财政事权与支出责任。然而，财政体制仍存在区域间财力分化明显、事权划分不清晰等问题，需进一步完善以实现更公平的财政资源配置。