【CMF】2024中国宏观经济专题报告：央地财政关系的现状与改革_58页_5mb

报告摘要

CMF中国宏观经济专题报告（第91期）总结：央地财政关系的现状与改革

核心内容

本报告聚焦中国央地财政关系的现状、问题及改革方向，分析了当前财政体制中事权与支出责任划分、财权划分、转移支付及地方债务等方面的挑战，并提出改革路径。

主要观点

一、央地财政关系的现状

财政事权与财权：政府间财政关系由财政事权、财权、转移支付三部分构成，其中事权包括决策权、执行权和监督权；财权包括立法权、收益权和征管权；转移支付包括分配权、支出权和监督权。
财政收支比例：2023年全国一般公共预算收入为216784亿元，同比增长6.4%；中央与地方财政收入占比为55:45，地方承担了大部分财政支出责任（占86%），中央仅占14%。
转移支付规模：转移支付总额高达10万亿元，用于弥补地方财政缺口，但其规模过大，导致经济效率下降，且存在资金配置扭曲问题。
地方财政压力：地方财政收入依赖土地出让金，但随着房地产行业调整，地方财政压力加剧，部分县甚至出现土地出让金归零的情况。

二、央地财政关系存在的问题

事权划分问题：
- 事权缺位、越位、交叉不清；
- 事权、支出责任与财力不匹配；
- 支出责任层层下移，基层财政压力加大。
财权划分问题：
- 地方税系主要基于生产地原则，税基流动性强，纳税人以企业为主；
- 造成税收竞争、资源配置效率低下，不利于地方政府职能转变。
转移支付问题：
- 规模过大，降低经济效率；
- 共同财政事权转移支付定位不清；
- 专项转移支付因信息不对称，导致资金配置扭曲。
地方债务问题：
- 地方债务包括直接债务、或有债务、显性债务和隐性债务；
- 地方债务规模已超过中央债务，地方还本付息压力大，存在违约风险；
- 地方债务风险已成为宏观治理体系的重要问题之一。

三、央地财政关系改革方向

改革目标：
- 实现“权责清晰、财力协调、区域均衡”；
- 激励地方积极性，同时平衡地区发展差距；
- 控制地方财政，实现全局性经济目标和政治稳定。
改革思路：
- 事权与支出责任改革：
  - 转变政府职能，理顺政府与市场、社会关系；
  - 合理划分各级政府职能，依据职能定位确定财政事权与支出责任；
  - 推动财政事权与支出责任划分规范化和法律化；
  - 事权上移领域包括社会保障、跨区域公共服务、环境治理、司法、食品安全和药品监管等。
- 地方税建设：
  - 合理选择地方税基，增强地方自主财力；
  - 推进消费税征收环节后移并稳步下划地方；
  - 推动消费税改革，探索将部分税目从生产环节后移至批发或零售环节；
  - 研究将城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税，授权地方在一定幅度内确定具体税率。
- 转移支付改革：
  - 以均衡性和分类转移支付为主，专项转移支付为辅；
  - 转移支付与绩效考核挂钩，提高资金使用效率；
  - 增加一般性转移支付，减少专项转移支付带来的资金错配。
- 财政杠杆调整：
  - 推动以国家层面财政杠杆替代地方层面财政杠杆；
  - 严禁地方以税收优惠、财政奖励、补贴等方式干预市场竞争；
  - 推进《公平竞争审查条例》实施，避免税收竞争和市场扭曲。
改革挑战与建议：
- 制度设计：需在收入分成、转移支付、事权划分、债务管理等方面进行系统性设计；
- 机制建设：需建立专门委员会，听取地方与专家意见，推进改革；
- 动态调整：根据地方经济状况、人口流动、风险承担能力，动态调整事权和支出责任；
- 财政自主权：重点在于增强地方财政自主权，而非单纯增加地方分成收入；
- 提高中央支出比例：建议将中央本级支出比例提升至30%-40%，以提高财政关系的确定性。

关键信息

财政事权：指政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责。
地方税系特点：基于生产地原则，税基流动性强，纳税人以企业为主，易引发恶性竞争。
转移支付分类：
- 一般性转移支付：无条件，用于调整地方财力；
- 专项转移支付：有条件，用于解决公共产品外部性问题；
- 分类转移支付：兼具两者功能，用于锁定公共物品提供方向。
地方债务结构：
- 直接债务、或有债务、显性债务、隐性债务；
- 地方债务总额达40万亿元，隐性债务形式多样，风险高。
改革路径：
- 增加地方自主财力；
- 优化税收分享比例；
- 提高中央财政支出比例；
- 推进消费税改革；
- 完善转移支付体系；
- 加强省级调控能力。

总结

中国央地财政关系改革是一个系统性工程，涉及财政制度、税收制度、预算制度等多个方面。当前改革面临的主要挑战是财政体系的不确定性，以及地方与中央之间事权、财权、支出责任的不匹配。改革应以“权责清晰、财力协调、区域均衡”为核心目标，通过增强地方自主权、提高中央支出比例、优化税收分享机制、完善转移支付体系等手段，实现激励与平衡的协调。此外，改革还需结合地方实际、风险分配原则和历史经验，以确保财政体系的可持续性与治理效能。

展开完整摘要