20250323-粤开证券-_粤开宏观_土地财政_何去何从__8页_901kb

粤开宏观：土地财政何去何从？

核心内容

本文围绕“土地财政”的发展历程与未来转型路径展开分析，指出土地财政作为地方政府的重要财政收入来源，其变化与房地产市场、财税体制及政绩考核机制密切相关。当前，房地产市场低迷导致土地出让收入大幅下降，对地方财政形成持续冲击。未来，土地财政转型势在必行，需从多方面着手，包括稳定房地产市场、优化税制、厘清政府与市场关系、推动财税改革、调整支出结构等。

主要观点

1. 土地财政的过去：发展与问题并存

• 制度基础：土地公有制与有偿使用制度是土地财政的基础，1998年《土地管理法》的修订标志着国有土地有偿使用制度的确立。
• 房地产市场化推动：1998年住房制度改革推动房地产商品化，加速了土地财政的发展。
• 分税制影响：分税制改革改变了中央与地方财政分配格局，但并未根本解决地方财政收支矛盾，反而强化了土地财政的依赖。
• 管理体制改革：2006年后土地出让收入纳入政府性基金预算，实行“收支两条线”管理，2022年征收环节划归税务部门，进一步规范。

2. 土地财政的现状：收入下滑与地方财政压力

• 收入大幅下降：2024年全国土地出让收入为4.87万亿元，同比下降16%，连续三年累计下降44.1%。
• 对财政的影响：土地出让收入占财政收入比重降至不足两成，对地方可用财力造成冲击。
• 区域分化明显：不同省市因经济发展水平、人口流动等因素，土地市场运行节奏差异较大。

3. 土地财政的未来：转型路径与政策建议

• 短期措施：中央可设立“房地产稳定基金”，缓解房企流动性压力，稳定房地产市场。
• 长期转型：推动产业结构转型，重塑税基和财政结构，从投资驱动转向产业科技驱动。
• 税制改革：推进数据财政，探索数字资产税、数字服务税，扩大消费税范围，提高资源税和环保税税率。
• 财政支出优化：提高支出效率，优先支持科技创新、民生改善和基础设施建设，严格压减非刚性支出。
• 财税体制改革：上移部分事权和支出责任，统筹消费税划转，完善增值税抵扣链条，探索国有资产收入划分机制。
• 债务管理：优化化债举措，完善债务风险指标，建立债务与资本预算体系，推动高质量发展下的债务管理。

关键信息

• 土地出让收入：从2008年的1.0万亿元增长至2021年的8.7万亿元，2024年降至4.87万亿元，连续三年累计下降44.1%。
• 财政占比变化：2021年土地出让收入占财政总收入的35.9%，2024年降至17.3%。
• GDP占比：2021年土地出让收入占GDP的7.6%，2024年降至3.6%。
• 土地财政依赖：地方政府通过土地出让收入支持城市基础设施建设、农业农村发展等，但隐性债务问题突出。
• 政绩考核机制：是导致地方政府过度依赖土地财政的关键因素，激励机制引导地方政府行为。
• 化债方案：中央“6+4+2”化债方案缓解地方现金流压力，但需优化实施方式。

图表目录

• 图表1：2008—2024年全国土地出让收入及其占财政收入的比重变化

分析师简介

• 罗志恒：粤开证券总裁助理、首席经济学家、研究院院长，执业编号：S0300520110001。
• 方堃：CFA、FRM，粤开证券高级宏观分析师，执业编号：S0300521050001。

风险提示

• 房地产低迷持续拖累土地出让收入，影响地方财政稳定性。

总结

土地财政是我国地方政府长期以来的重要收入来源，其发展与房地产市场、土地制度、财税改革及政绩考核机制密切相关。随着房地产市场调整，土地出让收入持续下滑，地方财政面临严峻挑战。未来土地财政转型需结合国家战略、经济结构变化和财税改革趋势，重点包括稳定房地产市场、优化税制、厘清政府与市场关系、推动财税体制改革、优化支出结构等。转型过程中，需平衡短期稳定与长期可持续发展，避免过度依赖土地财政，构建更加多元和高效的财政收入与支出体系。