20260623-远东资信-城市更新系列专题（二）_25万亿城市更新市场_可持续投融资体系如何构建_9页_750kb

城市更新投融资体系构建分析（2026年6月23日）

核心内容概览

本文围绕“十五五”期间城市更新投融资体系构建展开分析，重点探讨了城市更新的四大核心资金来源、项目特征、投融资矛盾及未来构建路径。文章指出，全国城市更新投资总空间将突破25万亿元，但受限于项目准公共品属性、长周期资金需求及多主体协调复杂性，当前投融资体系面临多重挑战。为此，需通过分类施策、财政统筹、资本激活、金融创新、居民共建和风险防控等多维度措施，构建高效率、可持续的投融资机制。

主要观点与关键信息

一、四大核心资金来源及运作模式

1. 财政资金

   • 中央财政：2026年中央预算内投资970亿元，超长期特别国债1600亿元，城市更新试点补助约3300亿元，城镇保障性安居工程补助资金2025年已预拨566亿元。
   • 地方财政：以专项债为核心，2025年专项债资金近4500亿元，用于保障性安居工程、地下管网、新基建等领域。
   • 功能：财政资金主要支持公益性、准公益性项目，发挥政策引导与风险兜底作用。

2. 政策性银行资金

   • 国家开发银行2025年城市更新专项贷款达7863亿元，2026年新增2600亿元政策性金融工具定向用于城市更新。
   • 贷款期限为15-25年，利率在LPR基础上下浮10BP-50BP，适合长周期、大体量项目。

3. 社会资本

   • 商业银行提供10-15年期专项贷款与银团贷款；国有企业、房企等通过政企合作、特许经营权等方式参与。
   • 全国已有28个城市设立城市更新基金，总规模达4550亿元。
   • 资产证券化（如ABS、CMBS、REITs）成为盘活存量资产、拓宽现金流的重要手段。

4. 居民自筹资金

   • 居民出资占比10%-80%，多数超过50%。
   • 出资形式包括现金、物业费补缴、房屋增值收益分成、公共空间使用权入股等。
   • 激励政策包括容积率奖励、物业费减免、公共产权共享等。

二、城市更新项目特征与投融资矛盾

项目三大核心特征

1. 准公共品属性突出：多数项目缺乏经营性收益，依赖政策与资金补贴。
2. 全周期资金压力大：前期建设投入大、沉淀周期长，后期运维成本高。
3. 产权与利益关系复杂：涉及多方产权主体，协调成本高，不确定性大。

投融资四大结构性矛盾

1. 地方财政承压：财政主导模式难以为继，地方财政每年需配套超1.4万亿元资金。
2. 融资工具与项目周期错配：主流融资工具期限偏短，难以匹配1-20年的项目周期，再融资风险高。
3. 社会资本参与意愿不足：国企受限于降杠杆考核，民企因回报周期长、退出渠道少参与动力不足。
4. 居民参与机制不完善：居民筹资动力不足，资产增值滞后、认知偏差、诉求分层、激励机制缺位等问题制约参与。

三、“十五五”期间投融资体系构建路径

1. 分类施策，构建差异化投融资机制

• 按项目公益属性与收益能力，匹配不同资金与政策。
• 纯民生项目：财政主导、居民分担、金融贴息。
• 公益+经营混合项目：政府引导、市场运作、收益共享。
• 市场化项目：市场主导、金融赋能、自主平衡。

2. 统筹整合财政资源，放大资金撬动效应

• 强化项目储备，争取中央资金支持。
• 建立差异化区域财政分担机制，提升财政薄弱区域支持力度。
• 提高专项债与特别国债作为资本金的比例。
• 探索资金池管理与“拨改投”模式，实现财政资金循环利用。

3. 优化考核与合作机制，激活社会资本

• 推广片区肥瘦搭配、跨区域收益平衡模式。
• 调整国资考核机制，弱化短期现金流考核，强化长期资产增值与社会责任评价。
• 规范政企合作，明确政府付费责任与退出渠道，建立二级市场促进资产流转。

4. 创新金融产品与服务，匹配长周期融资需求

• 引导银行推出15-20年期长期贷款，推广银团贷款。
• 鼓励发行ABS、CMBS、REITs等证券化产品，拓宽直接融资渠道。
• 引入保险资金、社保基金等长期资本，丰富资金来源。

5. 健全激励体系，构建居民共建共享新格局

• 合理设计居民出资比例，与资产增值预期相衔接。
• 推行“出资换权益”机制，如公共空间使用权、增值分红权、优先承租权。
• 对特殊群体实行财政兜底与减免政策，化解诉求分化难题。
• 引导金融机构创新提供低息专项贷款等产品，支持居民出资。

6. 完善全周期运营与风险防控体系

• 推行“投建营一体化”模式，明确运营主体与收益路径。
• 建立债务动态监测机制，严控隐性债务风险。
• 对高杠杆项目实行备案管控，将债务管理纳入国企常态化考核。

四、总结

城市更新作为推动城镇化高质量发展的重要抓手，其投融资体系建设需兼顾政策引导、市场参与与居民共建。在财政资金受限、社会资本参与意愿不足、居民出资动力薄弱的背景下，构建“政策性资金打底+市场化资金放大+资产证券化退出”的全流程资金接力模式，成为破解资金供需矛盾的关键。未来需进一步推动分类施策、金融创新、机制优化与风险防控，实现城市更新项目的可持续发展与高效落地。