20260119-中诚信国际-城市更新系列研究（一）_粗放改

> **来源：[研报客](https://pc.yanbaoke.cn)** # 城市更新系列研究（一） # 联络人 作者： 中诚信国际研究院 鲁璐 llu@ccxi.com.cn 汪苑晖 yhwang@ccxi.com.cn 袁海霞 hxyuan@ccxi.com.cn # 相关报告 【城市更新系列研究（二）】城市更新投融资现状、空间及展望，2026-1 从财务视角看化债与转型背景下的城投企业——基于对2390家城投企业2024年年报的分析，2025-05 中央城市工作会议强调存量提质增效，吉林重启中小银行专项债发行，2025-07 城市更新“路线图”出台融资支持将加大，吉林提出加快退出重点省份目标，2025-05 关注城市更新示范城市城投业务机会，四川印发财税体制改革总体方案，2025-04 2025年城市更新将有力有序有效推进，“99号文”后宁夏首提“退重点省份”，2025-01 如需订阅研究报告，敬请联系 中诚信国际品牌与投资人服务部 赵耿 010-66428731; gzhao@ccxi.com.cn www.ccxi.com.cn # 粗放改造到精细运营：我国城市更新特点、 # 业务模式与存在问题探析 主要观点 # 我国城市更新的历史演进与当前特点 改革开放以来我国持续开展大规模城市建设与改造活动，经历了城市功能重建与增量土地开发阶段（1978年-2007年）、棚户区和危房改造阶段（2008年-2019年），当前处于存量提质与系统性城市更新阶段（2020年以来）。“十五五”规划建议稿将城市更新纳入了“深入推进以人为本的新型城镇化”战略框架，后续需持续进行存量提质和精细化更新，提升城市发展质量与可持续性。整体来看，当前我国城市更新具有更新模式更精细、内涵更深刻、主体更多元、融资模式更市场化等特点。 第一，从“大拆大建”到“留改拆”并举，以保留为主进行有机更新。随着经济发展方式、地方政府“债务-投资”增长模式转变，以及大规模改造任务的完成，转向“留改拆”并举模式，严控大规模拆除（拆除建面 $\leqslant 20\%$ ）、增建（拆建比 $\leqslant 2$ ）和搬迁（就地就近安置率 $\geqslant 50\%$ ），城市更新由粗放转向精细，鼓励以保留、改造、修缮为主，更多采用微更新的方式，尊重城市历史文化传承，防止资金资源浪费与房地产过度开发。 第二，从“外在更新”到“内外兼修”，注重城市功能完善、区域价值提升。不再局限于改善城市的物理面貌和居住条件，产业方面注重引入新兴业态、创造消费场景，带动产业升级和区域经济发展；文化方面注重在传统中结合现代文化元素、创新文化表现形式，打造城市文化公共空间、提升城市文化氛围；公共服务方面注重基础设施提档升级与内在城市功能的完善。 第三，从“政府主导”到“政府、市场、社会”多元共治，构建协同共建共享模式。单一的政府主导模式难以满足复杂多样的更新需求，政府从直接操盘转向顶层设计、资源协调与监管服务，引导市场和社会力量参与、降低财政压力；市场主体从被动承接项目、获取代建收入转向主导项目实施，在“产业运营+资产增值”中实现盈利、反哺更新投入；居民（产权人）从被动接受者转变为积极参与者，充分参与项目规划、实施和运营。 第四，资金来源在政府投资基础上不断拓展，多元化、市场化投融资模式逐步丰富完善。“存量提质与系统性城市更新阶段”的融资渠道正持续从传统的政府投资主导向多元化、市场化模式发展，目前正在构建中央预算内投资、地方政府专项债、政策性银行专项借款、金融机构信贷支持、城市更新基金、REITs、资产证券化、公司信用类债券、居民（产权人）自筹等多层次融资体系。财政资金由“直接投入”向“杠杆撬动”转变，社会资本从“被动出资、短期套利”向“深度参与、长期价值投资”转变，分享项目运营的持续收益。 # 当前我国城市更新主要内容及业务模式 我国城市更新主要包括居住区综合改造更新、城市业态升级更新、城市设施完善与功能升级更新、生态与历史文化保护更新四类；而从主导者角度看，可分为政府主导型更新、市场主导型更新、多元合作型更新三类。实际实施中同一项目可能同时涉及多类改造内容，往往根据项目体量、公益性程度、产权复杂度、资金平衡需求等进行组合选择业务模式。 第一，居住区综合改造更新。公益性较强，以政府为主导、居民参与度提升。聚焦城镇老旧小区整治改造、城中村改造，同时推进居住社区建设补短板、完整社区建设行动，以土地开发、住宅及商业配套建设等获取合理收益。资金来源以财政资金为主，专项债参与度较高，符合条件的项目可获得政策性银行城市更新贷款、商业银行城中村专项贷款等，有吸引力的项目可撬动社会资本参与，此外居民自筹资金为重要补充。 第二，城市业态升级更新。资本驱动下以市场化开发为主导，促进消费与产业升级。涵盖老旧街区、老旧厂区更新。老旧街区更新涉及历史风貌保护、业态升级与民生改善，兼具公益性与盈利性，通常采取政府规划引导、多元社会主体参与的模式；资金来源包括财政资金、企业自筹、银行融资、政府基金等。老旧厂区更新市场化特征明显，资金投入大、商业运营复杂，通常由原产权主体或地产开发商主导开发，资金方面以企业自筹、银行融资为主，政府基金酌情参与。 第三，城市设施完善与功能升级更新。具有较强的基础性和公益性特征，财政补贴为主、适当引入社会资本。项目投资规模大、回报周期长，通常由政府主导，资金来源以财政补贴、政府债券、财政专项资金等为主，政策性银行和商业银行提供专项贷款支持，部分有收益的项目如污水处理、垃圾焚烧发电、智慧停车等，可通过PPP模式、特许经营模式等吸引社会资本参与。 第四，生态修复与历史文化保护更新。兼具公益性与经营性，以政府为主导，多业态融合进行开发性保护。从更新主体及资金来源看，通常由政府统筹规划、引导撬动社会资本参与，部分项目涉及居民（产权人）共治，形成“政府主导+企业运营+社群参与”多元合作机制。政府承担基础性保护修复责任，资金来源于生态补偿资金、文物保护基金等财政投入及政府债券；社会资本通过租赁经营、合作开发等参与；政策行、商业银行等金融机构提供长期资金支持，近年来还兴起了绿色债券等创新型金融工具。 # 我国城市更新面临的问题及相关建议 第一，部分区域更新规划的可持续性、系统性欠缺，与实际情况衔接不畅。纵向来看缺乏“衔接历史-立足现在-充分考虑未来”的可持续规划，如对后续人口流入、公共设施需求增长考虑不足，将建成年限较短、改造必要性较低的项目纳入更新范围等。横向来看存在“头痛医头、脚痛医脚”问题，未统筹好经济性、便捷性、地域特色等各维度需求，如部分老旧小区改造一味追求增加绿化面积、挤占居民停车空间，各地一拥而上打造“网红”商业街、古镇，导致地域特色缺失、千城一面等。 第二，表面更新易但内在提升难，产业升级、内需拉动效果有待进一步发挥。部分地区停留在“刷墙修路”的表面层次，难以真正推动城市经济高质量发展。产业升级方面，如旧工业区改造中产业政策、税收优惠政策未跟上，缺乏创新孵化平台、科技金融支持等配套措施。内需拉动方面，部分老旧小区改造项目社区商业、便民服务配套不足，消费需求被迫外流；部分特色街区盲目引入高端品牌，忽视本地消费习惯和产业特色，既未带动区域商业能级提升，也未能激活周边居民的消费潜力。 第三，投资回报率整体偏低、与产权主体博弈复杂，社会资本参与度仍显不足。城市更新项目前期投入大、回报周期长，社会资本短期内难以盈利，而项目收益主要依赖租金、服务费等，收费标准受民生保障因素限制，投资回报率偏低。此外，部分城市更新区域存在大量私有产权房屋、集体产权土地等，产权归属不清、产权分散问题突出，可能增加资金成本和运营风险，进一步降低参与积极性。 第四，法律与政策体系不完备、监管协同性不足。中央层面尚未出台城市更新相关法律，仅通过“意见”“通知”等进行宏观指导，地方层面仅有部分城市出台“城市更新办法”“城市规划标准与规则”等，缺乏系统性、强制性、连续性的法律规范与制度指引，易出现模糊地带和执行偏差。自然资源、住建、城管、消防、环保等多部门分散监管，缺乏有效的协调联动机制，可能导致项目推进低效、行政成本增加。 建议从四个维度协同发力，推动城市更新从粗放式改造向精细化运营转型。第一，以“十五五”规划编制为契机完善顶层设计，做好系统规划与衔接统筹，构建全周期、可持续的城市更新框架。明确城市更新近、中、远期目标，因地制宜建立“城市更新项目库”并严格评估论证，实施中充分考虑现实情况、居民意愿，平衡好经济、社会、生态、文化等多维需求，并建立动态调整机制，根据人口流动、产业变迁及时优化方案，增强规划弹性。第二，创新投融资模式、简化产权交易流程、完善风险分担机制，撬动社会资本深度参与。加大财政补贴、税收优惠等政策力度，延长特许经营期限，推广“公益性设施+经营性空间”捆绑开发模式，提高社会资本的投资回报率；创新融资模式，加快设立城市更新引导基金、积极争取政策性资金支持，鼓励以REITS、ABS、碳收益权质押等新型金融工具融资，减轻社会资本投入压力；政府牵头搭建产权整合平台、纠纷调解平台，降低社会资本的交易成本与法律风险；构建风险共担机制，提供灵活的退出渠道。第三，注重内涵式更新，把城市更新融入区域经济、社会和文化发展的全面升级中，做到政策先行、功能配适、服务提质。如旧工业区改造需与产业政策、人才政策、财税支持政策同步规划实施，打造“空间改造+产业培育+生态构建”一体化园区；老旧小区改造中根据居民需求定制服务内容，将消费留在社区；特色街区更新需立足本地消费习惯，兼顾中高端与大众化需求，形成“更新-消费-就业”良性循环。第四，健全法制体系、加强制度协同，强化监管效能。推动出台《城市更新法》，明确城市更新范围边界、产权处理规则、各方主体权责等关键内容；地方层面完善配套法规、细化操作细则，消除执行中的模糊地带；协同监管方面建立跨部门联席会议制度，避免重复检查与多头管理。 当前我国城镇化进程已从快速增长期转向稳定发展期，城市发展从大规模增量扩张转向存量提质增效。“十五五”规划建议稿要求“深入推进以人为本的新型城镇化”“大力实施城市更新，建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市”；2025年中央经济工作会议也将“高质量推进城市更新”列为提振内需的关键任务，推进空间重塑与城市功能完善、产业结构升级、民生福祉改善并重的“存量提质与系统化城市更新”已成为国家战略。近年来，我国在居住区综合改造更新、城市业态升级更新、城市设施完善与功能升级更新、生态与历史文化保护更新等城市更新实践中已取得积极成效，涌现出一批典型案例。但值得注意的是，在城市更新纵深推进过程中，仍面临规划系统性不足、部分项目停留在表面更新、社会资本参与度偏低、制度保障薄弱等深层次问题，可能对高质量发展造成制约。后续来看，建议从顶层设计上做好系统规划与衔接统筹，把城市更新融入区域经济、社会和文化发展的全面升级中，注重创新投融资模式、简化产权交易流程、完善风险分担机制以吸引社会资本参与，并健全法制体系、强化监管效能，从而推动城市更新从粗放式改造向精细化运营转型。 # 一、我国城市更新的历史演进与当前特点 城市更新（Urban Renewal）是指将城市中不适应现代化城市发展和居民生活需求的地区作必要的、有计划的修缮改建活动，其内涵扩展到了城市结构、功能体系及产业结构的更新和升级，是城市发展进化的过程。这一概念最早出现在1954年美国《住宅法》法案中，2009年《深圳市城市更新办法》首次从地方层面提出“城市更新”概念，2019年中央经济工作会议首次从中央政策层面明确此概念，而后城市更新正式上升为国家层面的战略重点。在实践中，我国自改革开放起便持续开展了大规模城市建设与改造活动，虽未冠以“城市更新”之名，但已蕴含其核心要义，四十余年来我国城市建设的核心目标、主导模式与政策导向发生了深刻演变，我们据此将其划分为三个历史阶段： 第一，城市功能重建与增量土地开发阶段（1978年-2007年），以1978年3月第三次“全国城市工作会议”为起点，主要解决居民居住安全、住房紧张问题，并开始构建城市商业功能。一方面对旧城居住区、环境恶劣的棚户区进行存量改造；另一方面，伴随我国住房制度改革 1 大举进行增量土地开发、新建大量居民住房。在此过程中，商业地产开始兴起，城 市更新的内涵扩展至土地增值、产业升级和经济功能更新。第二，棚户区和危房改造阶段（2008年-2019年），集中解决棚户区这一重大民生短板，并以此作为应对全球金融危机的关键举措。2008年全球金融危机后，为对冲经济下行压力、拉动内需增长，同时解决长期积累的民生问题，国家将棚户区改造上升为重要民生工程和经济刺激手段，其中2008-2014年棚改以实物化安置为主，2015-2018年通过货币化安置加速棚改进程，2019年、2020年为收尾阶段。棚改提高了居民生活质量和城市整体形象，在改善民生和城市面貌的同时带动了房地产、建筑等相关产业发展，促进了经济增长。第三，存量提质与系统性城市更新阶段（2020年以来），“城市更新”正式提出并被上升为国家战略，以改造提升城镇老旧小区、老旧厂区、老旧街区和城中村等为主要任务，进行存量提质和精细化更新，提升城市发展质量与可持续性。2019年12月中央经济工作会议首次从中央层面明确“城市更新”概念，要求“加强城市更新和存量住房改造提升”；2020年11月“实施城市更新行动”被写入“十四五”规划文件，标志着城市更新正式上升为国家重点战略。2021年是政策深化和规范的关键年份，8月住建部首次为城市更新划定底线，要求坚持“留改拆”并举，以保留利用提升为主，防止大拆大建；此后政策重点转向细化落实与内涵深化，住建部、自然资源部、财政部等出台了多项与城市更新相关的措施，2021-2024年间共实施了22万个城市更新项目，撬动投资额16.8万亿元。2025年“城市更新”被提到了更加重要的位置，5月《中共中央办公厅 国务院办公厅关于持续推进城市更新行动的意见》将前期实践经验和改革成果上升为制度安排，划定了城市更新的“路线图”和“时间表”；7月中央城市工作会议要求“着力建设富有活力的创新城市”“依靠改革开放增强城市动能，高质量开展城市更新”；11月“十五五”规划建议稿出台，将城市更新融入“以人为本的新型城镇化”战略框架。与前两个阶段相比，“存量提质与系统性城市更新阶段”具有城市建设改造模式更精细、内涵更深刻、主体更多元、融资模式更市场化等特点。 # （一）从“大拆大建”到“留改拆”并举，以保留为主进行有机更新 在城市功能重建与增量土地开发阶段（1978年-2007年）以及棚户区和危房改造阶段（2008年-2019年），我国宏观经济较快增长、土地财政相对稳固，且城市更新初期存量待改造项目多、既有建筑设施陈旧，多方面因素影响下地方政府积极开展“造城运动”、大规模配套基础设施。“大拆大建”的模式迅速改变了城市面貌、提升了居民生活水平，起到了拉动投资、提升土地价值、带动房地产市场发展的作用，但一定程度上也存在过度投资、对房地产产生路径依赖、推升房价等问题。随着我国经济发展方式、地方政府“债务-投资”增长 模式转变，以及大规模改造任务的完成，存量提质与系统性城市更新阶段（2020年以来）的改造模式转向“留改拆”并举，2021年8月住建部出台《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》，严控大规模拆除（拆除建面 $\leqslant 20\%$ ）、增建（拆建比 $\leqslant 2$ ）和搬迁（就地就近安置率 $\geqslant 50\%$ ），城市更新由粗放向精细转变，鼓励以保留、改造、修缮为主，更多采用微更新的方式，尊重城市历史文化传承，防止资金资源浪费与房地产过度开发。 # （二）从“外在更新”到“内外兼修”，注重城市功能完善、区域价值提升 前两个阶段重在改善城市的物理面貌和居住条件，而存量提质与系统性城市更新阶段（2020年以来）不再局限于“外在更新”，而是更注重“内外兼修”，综合考虑产业发展、公共服务、文化内涵等深层次问题，注重多业态融合与城市功能完善、区域价值提升。产业方面注重引入新兴业态、创造消费场景，带动产业升级和区域经济发展；文化方面注重在传统中结合现代文化元素、创新文化表现形式，打造城市文化公共空间、提升城市文化氛围；公共服务方面注重基础设施提档升级与内在城市功能的完善，践行“人民城市为人民”理念。 # （三）从“政府主导”到“政府、市场、社会”多元共治，构建协同共建共享模式 前两个阶段基本由地方政府主导，全面负责规划编制、土地征收、资金投入、建设管理等，市场主体（房地产开发商、城投企业等）承接政府项目、负责具体建设，而居民、社区组织等的知情度、参与度均较低。而在存量提质与系统性城市更新阶段（2020年以来），单一的政府主导模式已难以满足复杂多样的更新需求，政府、市场和社会方多元共治成为新的发展趋势。政府从直接操盘转向顶层设计、资源协调与监管服务，引导市场和社会力量参与、降低财政压力；市场主体从被动承接项目、获取代建收入，转向主导项目实施，如通过PPP模式、BOT模式等深度参与，在“产业运营+资产增值”中实现盈利、反哺更新投入；居民（产权人）从被动接受者转变为积极参与者，通过建立居民议事会、社区听证会等机制充分参与项目的规划、实施和运营，部分地方还出现了居民自主改造模式。 # （四）资金来源在政府投资基础上不断拓展，多元化、市场化投融资模式丰富完善 资金模式的演变与更新阶段的升级深度联动，前两个阶段以大规模拆迁重建为主，项目资金需求量大、投资回报周期长，资金供给高度依赖政府财政预算内投资、财政补贴以及土地出让金反哺，部分地区受制于财政压力，过度进行土地开发来平衡资金缺口。而后随着市场主体参与度逐步提升，开始引入企业自有资金、商业银行开发贷款等市场化渠道，但由于投资回报普遍较低，对市场资本的吸引力有限，且往往以政府土地抵押、财政担保等方式提供信用背书，容易导致隐债风险。存量提质与系统性城市更新阶段（2020年以来）的融资渠 道正持续从传统的政府投资主导向多元化、市场化模式发展，目前正在构建中央预算内投资、地方政府专项债、政策性银行专项借款、金融机构信贷支持、城市更新基金、REITs、资产证券化、公司信用类债券、居民（产权人）自筹等多层次融资体系。财政资金由“直接投入”向“杠杆撬动”转变，社会资本从“被动出资、短期套利”向“深度参与、长期价值投资”转变，分享项目运营的持续收益。 表 1: 1978 年以来我国大规模城市建设与改造活动的三大阶段对比 所处阶段 时间范围 核心任务 新模式 参与主体 融资模式 城市功能重建与增量土地开发阶段 1978-2007年 解决居民居住安全、住房紧张问题,构建城市商业功能。内容包括旧城居住区、棚户区存量改造及增量土地开发 以增量土地开发为主,同步开展初步存量改造,逐步扩展至土地增值与经济功能更新 政府主导,商业地产初步参与 以财政投入、土地出让金反哺为主,商业地产资金逐步介入 棚户区和危房改造阶段 2008-2019年 以棚户区改造为核心,通过大规模改造提升居民生活质量、拉动经济增长 大规模拆除重建,2008-2014年以实物化安置为主,2015-2018年以货币化安置加速推进 政府主导,房地产开发商深度参与 依赖财政资金、棚改专项债、银行开发贷款,政府信用背书明显 存量提质与系统性城市更新阶段 2020年以来 存量提质与精细化更新,城市空间重塑与城市功能完善、产业结构升级、民生福祉改善并重 “留改拆”并举,严控大拆大建,以保留、改造、修缮为主,注重微更新 政府、市场、社会多元共治 多元化、市场化融资,包括中央预算内投资、专项债、政策性贷款、城市更新基金、REITs、资产证券化、居民自筹等 资料来源：中诚信国际研究院整理 # 二、当前我国城市更新主要内容及业务模式 2025年5月《中共中央办公厅 国务院办公厅关于持续推进城市更新行动的意见》部署了8方面任务，包括加强既有建筑改造利用、推进城镇老旧小区整治改造、开展完整社区建设、推进老旧街区老旧厂区城中村等更新改造、完善城市功能、加强城市基础设施建设改造、修复城市生态系统、保护传承城市历史文化等。以此分类，当前我国城市更新的主要内容包括居住区综合改造更新、城市业态升级更新、城市设施完善与功能升级更新、生态与历史文化保护更新四类；而从主导者角度看，可分为政府主导型更新、市场主导型更新、多元合作型更新三类。在实际实施中，同一项目可能同时涉及多类改造内容，且在业务模式上往往根据项目体量、公益性程度、产权复杂度、资金平衡需求等进行组合式选择。 # （一）居住区综合改造更新：公益性较强，以政府为主导、居民参与度提升 居住区综合改造更新聚焦城镇老旧小区整治改造、城中村改造，同步推进居住社区建设补短板、完整社区建设行动。从更新内容看，城镇老旧小区改造采取原拆原建方式，主要包括拆违拆临、建筑物修缮、线管规整等基础类改造，加装电梯、停车场、无障碍设施等完善类改造，以及增加社区养老、托幼、助餐等提升类改造；城中村改造“一村一策”恰当选取拆除新建、整治提升、拆整结合三类模式，改善居住条件和生活环境；完整社区建设包括完善基本公共服务设施、便民商业服务设施、公共活动场地等，构建城市一刻钟便民生活圈。从更新主体看，该类项目公益性较强，多由政府主导实施；老旧小区改造、完整社区建设中涉及物业管理、农贸商超、养老托育服务等盈利部分可由企业运营管理，城中村改造中房地产开发商可通过参与土地开发、住宅及商业配套建设等获取合理收益，同时配合政府落实民生保障与环境改善要求；居民、村民参与更新方案的意见征集、投票表决与更新后的长效管理等。从资金来源看，以财政资金为主，专项债参与度较高，符合条件的项目可获得政策性银行城市更新贷款、商业银行城中村专项贷款等，有吸引力的项目可撬动社会资本参与，此外居民自筹资金为重要补充。 实践层面，居住区综合改造是城市更新的最主要内容，近年来已取得积极进展。据住房城乡建设部披露，“十四五”期间全国累计改造城镇老旧小区24万多个，惠及4000多万户、1.1亿人，其中实施适老化、无障碍的改造小区有5.6万个；共加装电梯12.9万部，增设停车位340多万个、充电桩102万个，养老托育等社区服务设施6.4万个；2025年1-10月全国新开工改造城镇老旧小区2.51万个，目前江苏、安徽、山东、内蒙古、宁夏等地已发文将改造年限放宽至2005年之前，后续将持续滚动更新。从案例看，湖南省浏阳市百川里片区老旧小区改造项目是老旧小区改造与完整社区建设相结合的典例。项目对36个小区推行片区联动化改造，构建绿色完整居住社区。政府投资2502万元用于雨污分流、道路白改黑、增设停车位等基础类改造；社会资本投资7023万元用于引入老年大学、幼儿园、商超、公园等配套项目，以租金收入、停车服务等特许经营权收入平衡投入；此居民通过投工投劳、直接筹资、让渡公共空间收益等方式出资960万元，用于电梯加装、安装天然气等，实现改造资金合理共担。广东省深圳市元芬新村城中村有机更新项目采取“政府主导、社区协同、企业运营”模式，引入社会资本进行整村统租、综合整治，以股东投资、政策性贷款、政府补贴为融资来源，打造“10分钟学习圈、健身圈”，将外来人口超九成的破旧城中村改造为青年长租社区，并通过租金差以及商业购物、广告投放、家政服务等增值服务实现可持续运营，为城中村改造品质化租赁社区提供了样本。 # （二）城市业态升级更新：资本驱动下以市场化开发为主导，促进消费与产业升级 城市业态升级更新涵盖老旧街区、老旧厂区更新，主要以市场化开发为主导，通过资本驱动实现城市空间的功能重塑和价值提升。从更新内容看，老旧街区更新主要包括改造提升商业步行街和旧商业街区，完善配套设施、优化交通组织，引入新兴的商业、文化、休闲等业态，从而创新消费场景、带动创新创业。老旧厂区更新通过保护利用工业遗产，盘活利用闲置低效厂区与设施，从而淘汰落后产业、打造新兴产业集群与现代化产业园区，或打造集文化体验、潮流消费、艺术展演于一体的文旅消费集聚区等。从更新主体及资金来源看，老旧街区更新涉及历史风貌保护、业态升级与民生改善等多重目标，兼具公益性与盈利性，通常采取政府规划引导、多元社会主体参与的模式；资金来源多样化，包括财政资金、企业自筹、银行融资、政府基金等，可能为单一来源，也可能组合构成。老旧厂区更新市场化特征明显，资金投入大、商业运营复杂，通常由原产权主体或地产开发商主导，按照新规划和用地条件重新投资建设、招商运营；政府起政策引导支持、服务保障和监督审批作用。资金方面通常采取“企业自筹+银行融资+政府基金”组合模式，以企业自有资金、银行贷款为主，新型城镇化基金、城市更新基金等酌情参与。 实践层面，据住房城乡建设部披露，“十四五”时期全国累计改造老旧街区6500多个、老旧厂区700多个，促进了城市空间焕新、品质提升，有效带动了消费增长、创新创业和产业升级，涌现出诸多优秀案例。老旧街区改造案例如四川省成都市玉林东路特色街区改造项目，2021年通过PPP模式撬动社会资本、引入第三方专业运营团队，采用“0+EPC”模式（设计、采购、施工、运营一体化）实施全生命周期管理，组建“多业权街区共发展联盟”实现街区共建共治共享，精准招商促进业态迭代升级。由交通拥堵、设施老化、商业衰败街区蜕变为成都传统市井与时尚业态融合的年轻态新地标，商户数量、人流量、商铺坪效、店铺租金、商家收益均翻倍增长。老工业区改造案例如以社会企业自筹资金投资运营的江苏省无锡市蓝系列城市更新项目。2019年起蓝系列园区在政府引导下采用“社会企业投资+运营”模式，由民营企业与厂区原产权人签订长期租赁合同，自筹资金实施园区整体改造，将轻工冶炼厂、针织厂、五金厂等工业遗存打造成综合型产业园、数字文化产业聚集区、生活休闲文化商业街等，并通过“租金+物业+增值服务+收益分成”的盈利模式获取收益。 # （三）城市设施完善与功能升级更新：基础性、公益性特征明显，以财政补贴为主、适当引入社会资本 城市设施完善与功能升级更新以提升城市整体承载能力、保障城市安全有序运行、完善城市功能为核心目标，具有较强的基础性和公益性特征。从更新内容来看，基础设施改造方面主要包括交通网络、停车等交通基础设施，管线管网、供水排水、垃圾处理等市政公用基础设施，防洪与内涝治理、公共消防等防灾减灾基础设施等的提档升级，以及智慧化、绿色化新型基础设施建设等；城市功能完善方面主要涉及教育、医疗、文化、体育等公共服务设施的优化布局与升级改造，口袋公园、城市绿道、广场等城市公共空间的营造，以提升城市的宜居性和美观度。从更新主体及资金来源来看，此类项目公益性强、投资规模大、回报周期长，通常由政府发挥主导作用，社会资本酌情参与。资金来源以财政补贴、政府债券、财政专项资金等为主，政策性银行和商业银行提供专项贷款支持，部分有收益的项目如污水处理、垃圾焚烧发电、智慧停车等，可通过PPP模式、特许经营模式等吸引社会资本参与。 实践层面，2022年我国出台了《“十四五”全国城市基础设施建设规划》，持续构建系统完备、高效实用、智能绿色安全可靠的现代化基础设施体系，多地运用财政资金拓宽加固高架桥、建设地下环道纾解交通压力、建设人民城市驿站等，企业出自筹资金修建智慧停车场等，“十四五”期间全国累计改造各类地下管网84万公里，有效提升了城市安全运行保障能力和韧性，在建设数字化、网络化、智能化新型城市基础设施方面也取得了积极进展，城市综合承载力逐步增强。以四川省成都市更新利用城市剩余空间打造“金角银边”系列工程为例，2021-2023年通过财政补贴2.21亿元、社会投资0.95亿元对桥下、街旁、地下、基础设施周边、屋顶、滨河、低效用地进行“金角银边”打造，合理植入智慧体育设施、轻食休闲、艺体培训等复合型消费场景，将城市剩余空间改造成供市民休闲、娱乐、交往的高品质空间，通过“经营权有偿使用”“以用代管”模式撬动社会资本出资与共治。又如浙江省在数字化赋能城市更新方面走在前列，2021-2022年杭州市投入0.6亿元财政资金，依托城市信息模型（CIM）基础平台打造城市地下隐患智防系统，实现对地下管网、综合管廊等空间的实时监测与智能预警，有效预防了地下管线、地铁构筑物破坏以及地面塌陷等潜在事故发生，提升城市安全韧性。在今后一段时间，城市设施完善与功能升级更新将持续成为城市更新中基础而重要的一环，不断加强城市基础设施整体性和系统性，提升城市安全韧性水平、运行效率和服务品质。 # （四）生态修复与历史文化保护更新：兼具公益性与经营性，以政府为主导，多业态融合进行开发性保护 生态修复与历史文化保护类更新以守护城市生态基底、延续城市文脉为核心，通过多业态融合激活存量资源，形成“保护-利用-增值”的良性循环，协同发挥生态效益、经济效益与文化价值。从更新内容看，城市生态系统修复坚持治山、治水、治城一体推进，建设连续完整的城市生态基础设施体系，涵盖修复破损山体与采煤沉降区、推进海绵城市建设、治理污染地块、植被绿地恢复建设、保护生物多样性等；历史文化保护强调保护前置，落实“老城不能再拆”、禁止拆真建假，要求建立以居民为主体的保护实施机制，对历史街区、古建筑、工业遗产等进行修缮与活化利用。从更新主体及资金来源看，此类项目兼具公益性与经营性，通常由政府统筹规划、引导撬动社会资本深度参与，部分项目还涉及居民（产权人）共治，形成“政府主导+企业运营+社群参与”的多元合作机制。政府承担基础保护与修复的投入责任，资金主要来源于财政资金、政府债券、生态补偿资金、文物保护基金等；社会资本通过租赁经营、合作开发等模式参与可经营性环节，如历史建筑改造为民宿、文化展馆，生态修复区开发研学基地等；同时政策行、商业银行等金融机构也提供长期资金支持，近年来还兴起了REITs、绿色债券等创新型金融工具。 实践层面，生态修复与历史文化保护类更新重要性逐步提升，“十四五”期间我国在70多个城市开展了历史建筑保护利用试点，各地因地制宜进行保护性开发，活化利用历史建筑、工业遗产，推动“生态+文旅”“文化+科技”等多业态融合发展，同步提升城市文化底蕴、生态效益与居民生活品质。从案例看，生态环境修复类如2019-2020年开展的北京市朝阳区亮马河文化经济带项目，构建“政府指导+国有企业重点参与+社会资本积极介入+游客及居民广泛参与”的市场化运作模式，通过市、区两级财政资金结合沿线企业自主投入，实施岸线整治、桥梁改造、慢行连通、景观亮化、河湖贯通、旅游通航六大工程，为市民、游客提供了滨河公园休闲空间和沉浸式水岸体验空间，通过周边消费、场地收入进行成本回收，实现生态保护与商业价值双重目标。历史文化保护类如2019-2023年开展的江西省吉安市永新古城保护更新项目，在“政府引导+市场运作”下县政府设立城市更新专项资金、争取地方政府专项债，有序引导社会资本参与，由地方国企与社会资本合资成立运营管理公司并获得银行融资，采用“不拆一砖一瓦”的小尺度、渐进式、微改造模式开展市政基础设施提升、街巷环境整治和立面改造、建筑分类保护修复、业态植入、口袋公园建设等，通过旅游收入、文创收入收回成本，既守护了红色文脉、展示了民俗文化，又为当地持续创造收益、提供就业。 # 表 2：城市更新主要内容及业务模式分类 更新类型 主要内容 核心目标 参与主体 资金来源 典型案例 居住区综合改造更新 城镇老旧小区整治（基础类、完善类、提升类改造）、城中村改造（拆除新建、整治提升、拆整结合）、完整社区建设（构建一刻钟便民生活圈） 改善居住条件，完善社区服务，实现从“住有所居”向“住有宜居”升级 政府主导，市场主体参与可经营环节，居民参与方案制定与长效管理 财政资金为主，社会资本酌情参与，居民自筹作为补充 湖南省浏阳市百川里片区老旧小区改造项目、广东省深圳市元芬新村城中村有机更新项目 城市业态升级更新 老旧街区更新（优化商业业态、创新消费场景）、老旧厂区更新（盘活工业遗产、培育新兴产业集群或文旅消费集聚区） 推动消费升级与产业转型，提升城市空间经济价值 政府规划引导、多元社会主体参与，老旧厂区更新由市场主体主导 财政资金、社会资本兼有，老旧厂区更新类项目以企业出资为主、财政资金适当补贴 四川省成都市玉林东路特色街区改造项目、江苏省无锡市蓝系列城市更新项目 城市设施完善与功能升级更新 基础设施改造（交通、管线、防灾减灾等）、公共服务设施优化（教育、医疗、文化等）、智慧化与绿色化升级 提升城市综合承载能力，保障安全有序运行，增强宜居性 政府主导，市场主体参与可经营环节 财政资金为主，社会资本酌情参与 四川省成都市“金角银边”系列工程、浙江省杭州市城市地下隐患智防系统项目 生态与历史文化保护更新 生态修复（破损山体治理、海绵城市建设等）、历史文化保护（历史街区、古建筑修缮与活化利用） 守护生态基底，延续城市文脉，实现生态、经济与文化价值协同 政府规划引导，市场主体参与可经营性环节，社群参与共治 财政资金、社会资本兼有 北京市朝阳区亮马河文化经济带项目、江西省吉安市永新古城保护更新项目 资料来源：中诚信国际研究院整理 # 三、我国城市更新面临的问题及相关建议 经过持续多年的城镇化建设，我国已在城市面貌改善、居民生活品质提升等方面取得了显著成效，但在存量提质与系统性城市更新纵深推进过程中，仍面临规划系统性不足、部分项目停留在表面更新、社会资本参与度偏低、制度保障薄弱等一系列深层次问题，可能制约后续城市更新行动的效果发挥。 # （一）更新规划的可持续性、系统性欠缺，与实际情况衔接不畅。 城市更新是长周期、可持续的进程，制定规划时需要做好历史、当下与未来的衔接，既要化解历史遗留问题，又要考虑未来长期运营；同时，城市更新也是一项综合性、系统性工程，需平衡好经济、社会、生态和文化等多方面关系，才能促进城市全面可持续发展。目前部分地区在进行城市更新规划过程中可持续性、系统性仍不足。纵向来看，缺乏“衔接历史-立足现在-充分考虑未来”的可持续规划，如部分项目对未来可能出现的人口增长、交通拥堵、公共服务设施不足问题未做预案、留接口，可能导致短期内因适配性不足而重新更新、二次开挖，增加更新成本、干扰居民生活；而部分地区将建成年限较短、改造必要性较低的项目 盲目纳入更新范围，进行设施更换、景观重塑等，造成了无效消耗。横向来看，存在“头痛医头、脚痛医脚”问题，未能统筹好经济性、便捷性、地域特色等各维度需求。如部分老旧小区改造一味追求增加绿化面积，但挤占了居民停车空间，造成生活不便；又如各地一拥而上打造“网红”商业街、古镇，导致地域特色缺失、千城一面。 # （二）投资回报率偏低、与产权主体博弈复杂，社会资本参与度不足 在当前地方财政普遍承压的情况下，城市更新面临“政府改不动”而“市场进不来”的困境，尽管各方面政策鼓励撬动社会资本，但整体来看其参与度仍不足。一方面，城市更新项目前期投入高、回报周期长、收益水平有限。城市更新项目从启动到产生收益往往需要数年甚至十几年，社会资本参与需付出巨额资金进行拆迁与建设、环境整治、设施配套等，还需长期培育市场氛围，短期内难以实现盈利；而不少城市更新项目收益主要依赖租金、服务费等，收费标准往往受民生保障因素限制，盈利空间有限，难以实现可持续收益。另一方面，部分城市更新项目涉及多个产权主体，博弈过程复杂且存在不确定性，可能增加参与风险。部分城市更新区域存在大量私有产权房屋、集体产权土地等，产权归属不清、产权分散问题突出，这导致社会资本面临繁琐的产权交易，增加资金成本和运营风险，进一步降低了社会资本参与的积极性。 # （三）表面更新易但内在提升难，产业升级、内需拉动效果有待进一步发挥 部分地区的城市更新仍停留在“刷墙修路”的表面层次，重“面子”轻“里子”的模式难以真正推动城市经济高质量发展。产业升级方面，一些旧工业区改造仅完成了厂房的外观修缮、提供了物理空间，但当地产业政策、税收优惠政策未跟上，园区对入驻企业的管理服务水平有限，缺乏创新孵化平台、科技金融支持等配套措施，可能导致园区招商困难、营收微薄，陷入运营困境，难以发挥产业培育作用。内需拉动方面，部分老旧小区改造项目缺乏对社区商业、便民服务的系统规划，居民日常生活所需的养老、托幼、家政等服务仍显匮乏，消费需求被迫外流；部分特色街区项目盲目引入高端品牌，忽视本地消费习惯和产业特色，导致商铺空置率高，既未带动区域商业能级提升，也未能激活周边居民的消费潜力。 # （四）法律与政策体系不完备、监管协同性不足 系统完备、相互协调、与时俱进的制度体系以及多各监管部门的高效联动机制是城市更新顺利推进的重要保障，目前这两方面仍存在短板。在法律与政策体系方面，与日本、德国等城市更新专门立法体系完善的国家相比，我国中央层面尚未出台城市更新相关法律，仅通过“意见”“通知”等方式进行宏观指导，地方层面仅有部分经济发展水平较好的大中城市 出台了“城市更新办法”“城市规划标准与规则”等，实践中缺乏系统性、强制性、连续性的法律规范与制度指引，容易出现模糊地带和执行偏差，导致对历史建筑保护不足、“钉子户”权利边界不清、政策调整扰乱更新计划等问题。在多部门监管联动方面，自然资源、住建、城管、消防、环保等多部门往往依据自身职责对城市更新项目进行“碎片式”监管，缺乏有效的协调联动机制，可能在项目审批、过程监管、问题处理等环节出现标准不一、推诿扯皮、重复检查、监管空白等问题，导致城市更新项目推进低效、行政成本增加。 长远来看，城市更新是提升城市功能、改善民生福祉、推动经济社会可持续发展的重要抓手，针对当前城市更新中存在的问题，需从四个维度协同发力，推动城市更新从粗放式改造向精细化运营转型。第一，以“十五五”规划编制为契机完善顶层设计，做好系统规划与衔接统筹，构建全周期、可持续的城市更新框架。明确城市更新近、中、远期目标，结合项目建成年限与改造需求分类施策，将历史遗留问题化解、未来人口与产业变迁预判纳入规划；因地制宜建立“城市更新资项目库”，严格评估论证，杜绝资源浪费，实施中充分考虑现实情况、居民意愿，平衡好经济、社会、生态、文化等多维需求；建立动态调整机制，定期评估实施效果、优化调整方案。第二，创新投融资模式、简化产权交易流程、完善风险分担机制，撬动社会资本深度参与。加大财政补贴、税收优惠等政策力度，延长特许经营期限，推广“公益性设施+经营性空间”捆绑开发模式，提高社会资本投资回报率；创新融资模式，加快设立城市更新引导基金、积极争取政策性资金支持，鼓励以REITS、ABS、碳收益权质押等新型金融工具融资，减轻投资压力；由政府牵头搭建产权整合平台、纠纷调解平台，降低社会资本的交易成本与法律风险；构建风险共担机制、完善资本退出机制，如设立城市更新项目资产交易平台，提供灵活的退出渠道。第三，注重内涵式更新，把城市更新融入区域经济、社会和文化发展的全面升级中，做到政策先行、功能配适、服务提质。如旧工业区改造需与产业、人才、财税支持政策等同步规划实施，打造“空间改造+产业培育+生态构建”一体化园区；老旧小区改造中根据居民需求定制服务内容，将消费留在社区；特色街区更新立足本地消费习惯，兼顾中高端与大众化需求，形成“更新-消费-就业”良性循环。四，健全法治体系、加强制度协同，强化监管效能。推动出台《城市更新法》，明确城市更新范围边界、产权处理规则、各方主体权责等关键内容；地方层面要完善配套法规，保持政策连续性与稳定性，同时细化操作细则，消除执行中的模糊地带；协同监管方面，建立跨部门联席会议制度，统一审批标准、共享监管信息、避免重复检查与多头管理。 中诚信国际信用评级有限责任公司（以下简称“中诚信国际”）对本文件享有完全的著作权。本文件包含的所有信息受法律保护。未经中诚信国际事先书面许可，任何人不得对本文件的任何内容进行复制、拷贝、重构、删改、截取、或转售，或为上述目的存储本文件包含的信息。如确实需要使用本文件上的任何信息，应事先获得中诚信国际书面许可，并在使用时注明来源，确切表达原始信息的真实含义。中诚信国际对于任何侵犯本文件著作权的行为，都有权追究法律责任。 本文件上的任何标识、任何用来识别中诚信国际及其业务的图形，都是中诚信国际商标，受到中国商标法的保护。未经中诚信国际事先书面允许，任何人不得对本文件上的任何商标进行修改、复制或者以其他方式使用。中诚信国际对于任何侵犯中诚信国际商标权的行为，都有权追究法律责任。 本文件中包含的信息由中诚信国际从其认为可靠、准确的渠道获得。因为可能存在信息时效性及其他因素影响，上述信息以提供时状态为准。中诚信国际对于该等信息的准确性、及时性、完整性、针对任何商业目的的可行性及合适性不作任何明示或暗示的陈述或担保。在任何情况下，a)中诚信国际不对任何人或任何实体就中诚信国际或其董事、高级管理人员、雇员、代理人获取、收集、编辑、分析、翻译、交流、发表、提交上述信息过程中造成的任何损失或损害承担任何责任，或b)即使中诚信国际事先被通知前述行为可能会造成该等损失，对于任何由使用或不能使用上述信息引起的直接或间接损失，中诚信国际也不承担任何责任。 本文件所包含信息组成部分中的信用级别、财务报告分析观察，并不能解释为中诚信国际实质性建议任何人据此信用级别及报告采取投资、借贷等交易行为，也不能作为任何人购买、出售或持有相关金融产品的依据。投资者购买、持有、出售任何金融产品时应该对每一金融产品、每一个发行人、保证人、信用支持人的信用状况作出自己的研究和评估。中诚信国际不对任何人使用本文件的信用级别、报告等进行交易而出现的任何损失承担法律责任。 中诚信国际信用评级有限责任公司地址：北京市东城区朝阳门内大街南竹竿胡同2号银河SOHO5号楼 邮编：100020 电话：（86010）66428877 传真：（86010）66426100 网址：http://www.ccxi.com.cn CHINA CHENGXININTERNATIONAL CREDIT RATINGCO.,LTD ADD: Building 5, Galaxy SOHO, No.2Nanzhuganhutong, ChaoyangmenneiAvenue, Dongchengdistrict, Beijing, 100020 TEL: (86010) 66428877 FAX: (86010) 66426100 SITE: http://www.ccxi.com.cn