宏观观察2023年第30期（总第485期）：我国城投平台的发展历史、风险分析及相关建议-20230613-中国银行-23页_1mb

中银研究产品系列总结

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作者与联系方式

• 作者：梁斯（中国银行研究院）
• 签发人：陈卫东
• 审稿人：周景彤、李佩珈
• 联系人：王静、刘佩忠
• 电话：010-66596623

文档核心内容

城投平台是具有中国特色的融资制度创新，支持地方基础设施建设、推动城镇化发展。然而，随着地方收支压力增大，城投平台的债务风险问题日益突出，需采取有效措施进行规范管理。

城投平台发展历史与监管政策回顾

• 城投平台最早出现于1992年，真正大规模发展始于2008年金融危机后。
• 2009年，相关政策鼓励城投平台通过发行企业债、中期票据等方式融资。
• 2014年《新预算法》出台，明确地方政府债务应通过发行债券方式解决，同时剥离城投平台的政府融资职能。
• 2017年中央首次提出“隐性债务”概念，要求“控增化存”。
• 2019年国务院发布相关文件，指导地方化解隐性债务。
• 2020年后，疫情冲击导致地方政府收支压力骤增，城投平台融资环境进一步宽松。

城投平台经营现状分析

1. 负债规模持续扩大

• 城投平台总资产、总负债分别从2010年的13.42万亿元、7.6万亿元增长至2021年的136.58万亿元、81.66万亿元。
• 城投平台总负债/GDP由32.56%升至121.05%，资产负债率由2013年的1.82降至2021年的1.04。
• 2022年城投债余额为13.48万亿元，同比增速8.89%，全年发行规模同比下降12.8%。

2. 偿债压力不断上升

• 城投平台利息保障倍数从2012年的8.1倍降至2021年的3.08倍。
• 现金流量利息保障倍数长期为负，2021年略微上升至0.05。
• 城投平台有息债务与经营现金流不匹配，依赖“借新还旧”维持运营。

3. 信用风险有所抬头

• 近六年发生6起城投债违约事件，仅1起为实质性违约。
• 截至2023年4月末，104家发债城投曾出现票据逾期，累计逾期金额达70.4亿元。
• 部分城投平台被披露次数较多，风险信号明显。

4. 债务集中到期规模较大

• 2023-2026年城投债到期规模均在2万亿元以上，2023年达3.43万亿元。
• 流动负债占比从2012年的接近50%降至2017年的35%，随后又回升至2021年的42%。

5. 融资紧张与财务风险上升

• 城投平台Z值持续下降，2021年平均Z值为1.3，中位数为1.22。
• Z值小于1.81的城投平台占比从59%上升至87.5%，数量达2567家。
• 城投平台财务风险显著上升，部分平台存在爆发风险。

城投平台的功能与作用

• 城投平台是特定历史时期投融资创新模式的产物，有力推动地方经济发展。
• 通过政府背书和财务杠杆，城投平台为地方城市建设提供资金支持。
• 然而，部分城投平台仍面临业务发展缓慢、债务负担重、转型成效不明显等问题。

城投平台转型案例分析

• 合肥建投集团：经历两次成功转型，从传统融资平台向市场化、综合化、可持续发展的国有资本投资公司转变。
• 转型措施包括：强化市场化建设能力、布局城市运营实体业务、优化战新产业投资结构、构建内部协同发展生态、灵活运用金融手段进行产业投资。

政策建议

1. 明确职责定位：根据平台职能分类，将其定义为商业性企业、公共服务平台或具有地方政府背景的国有企业。
2. 全面摸排资产：掌握城投平台资产运营现状，区分商业可持续资产与非可持续资产。
3. 分类规范化处置：
   • 对商业可持续平台，推动其向独立法人治理公司转型。
   • 对主要承担公共服务职能的平台，通过财政注资、资产处置等方式改善资产质量。
   • 对债务负担沉重平台，采取破产清算、债务展期、兼并重组、存量资产盘活等方式进行风险处置。
   • 可借鉴云南康旅集团成功化债经验，推动问题平台退出债券市场，优化债务结构。

总结

城投平台在支持地方经济发展方面发挥了重要作用，但其债务规模持续扩大、盈利能力与偿债能力走弱、信用风险上升等问题已不容忽视。在政策监管趋严与经济下行压力下，城投平台的财务风险显著增加。未来应通过明确职责定位、全面摸排资产、分类处置等方式，推动城投平台市场化转型，防范系统性风险，维护经济金融稳定。