2023-06-12-中国银行-宏观观察2023年第30期（总第485期）_我国城投平台的发展历史_风险分析及相关建议＊_23页_1mb

中银研究产品系列

• 《经济金融展望季报》
• 《中银调研》
• 《宏观观察》
• 《银行业观察》
• 《国际金融评论》
• 《国别/地区观察》

作者：梁斯 中国银行研究院
电话：010-66594084
签发人：陈卫东
审稿：周景彤 李佩珈
联系人：王静 刘佩忠
电话：010-66596623
对外公开
全辖传阅
内参材料

我国城投平台的发展历史、风险分析及相关建议

核心内容

城投平台是我国城镇化进程中的重要融资工具，承担了大量地方基础设施建设任务。然而，随着地方财政压力增大及监管趋严，城投平台债务风险逐渐显现，成为地方政府隐性债务的重要表现形式。

主要观点

• 城投平台的发展始于20世纪90年代，2008年后在政策推动下迅速扩张，成为地方政府的重要融资渠道。
• 城投平台负债规模持续扩大，资产负债率上升，财务风险增加，部分平台已出现信用风险。
• 城投平台债务到期规模高，短期偿债压力大，流动性不足成为主要问题。
• 城投债发行利率整体下行，但区域差异明显，中西部地区利差较高。
• 城投平台财务状况恶化，Z值持续下降，财务风险显著上升。
• 城投平台转型成效不一，部分已实现市场化运作，但多数仍依赖政府支持，缺乏稳定现金流。

关键信息

• 城投平台总资产、总负债分别从2010年的13.42万亿元、7.6万亿元增至2021年的136.58万亿元、81.66万亿元。
• 城投平台有息债务规模从2010年的5.7万亿元增至2021年的55.03万亿元，年复合增长率达22.8%。
• 2021年城投平台资产负债率约60%，比2013年上升近7个百分点。
• 2021年地方政府债务率（债务余额/综合财力）为105.8%，负债率（债务余额/GDP）为29.1%。
• 将城投平台债务纳入后，地方政府广义债务率升至259.5%，广义负债率升至65.7%。
• 城投平台Z值从2013年的1.58和1.99降至2021年的1.22和1.3，财务风险显著上升。
• 2021年有8个省债务率超过120%，4个省超过150%。
• 城投平台的EBITDA/带息债务比例由2012年的10.89%降至2021年的4.29%，现金净流量/带息债务由2013年的0降至2021年的0.48%。
• 城投债发行利率整体下行，但中西部地区利差较高，云南、贵州等地利差居前。
• 城投平台的信用风险有所抬头，2023年4月末，有104家发债城投出现票据逾期，累计逾期金额达70.4亿元。
• 城投平台融资环境收紧，资金来源受限，部分平台已出现资金断裂风险。
• 城投平台与地方政府关系紧密，存在政企不分、公司治理不规范等问题。
• 部分城投平台已实现市场化转型，如合肥建投集团，通过股权投资、产业基金、市场化运营等方式，推动自身发展，形成“投资-建设-运营”闭环。

政策建议

1. 明确职责定位

   • 区分城投平台的职能，将其划分为商业性企业、公共服务平台或具有地方政府背景的国有企业。
   • 剥离公共服务职能，推动其市场化运作。

2. 全面摸排资产及商业属性

   • 了解城投平台资产情况，识别能带来稳定现金流的资产，为后续资产重组和债务处置奠定基础。

3. 分门别类进行规范化处置

   • 针对不同类型城投平台采取不同措施：
     • 对债务问题突出的平台，可进入破产清算程序。
     • 对具备商业可持续性的平台，引导其成为独立法人治理公司。
     • 对主要承担公共服务职能的平台，通过财政注资、资产处置等方式改善运营。
     • 对区域性影响较大的平台，采取债务展期、重组、吸收兼并或资产盘活等方式化解风险。

总结

城投平台在支持地方经济发展和基础设施建设方面发挥了重要作用，但随着地方财政压力加大和监管趋严，其债务风险不断上升，财务状况恶化。建议通过明确职责、摸排资产、分类处置等方式推动城投平台市场化转型，防范系统性金融风险。