20180702-中诚信国际-专题研究_地方投融资体制变革与地方债务的形式演变_9页_893kb

地方投融资体制变革与地方债务形式演变总结

核心内容

本文系统梳理了我国自1994年以来地方投融资体制与地方债务形式的演变历程，分析了不同阶段政策导向与市场环境对地方债务发展的影响，并展望了未来地方投融资与债务管理的趋势及关注点。

主要观点

• 地方政府在财政约束下，逐步通过融资平台等渠道进行融资，以弥补基础设施建设的资金缺口。
• 地方债务形式经历了从依赖银行信贷和国债转贷，到地方政府债券发行，再到全面规范与市场化发展的转变。
• 地方债务隐性化问题依然存在，部分债务未纳入审计范围，风险隐患较大。
• 区域间财政实力、经济发展水平差异明显，导致地方债务风险呈现区域分化。
• 民营资本参与地方投融资不足，主要受制于融资难度及对地方政府信用的担忧。

地方投融资体制与地方债务演变阶段

第一阶段（1994—2008）：地方政府独立举债受限，依托企事业单位及国债转贷获取资金，融资平台开始涌现

• 1994年分税制改革后，中央与地方财政关系发生重大变化，地方政府财政收支矛盾加剧。
• 1994年《预算法》规定地方政府不得发行地方政府债券，债务融资主要依赖企事业单位及国债转贷。
• 地方政府为规避政策限制，开始设立融资平台，以企业法人形式进行融资，推动了地方投融资渠道的创新。
• 政绩考核机制促使地方政府重投资规模，轻质量，加速了融资平台的发展。

第二阶段（2008—2014）：地方债市场启动，融资平台成为债务扩张重要载体

• 2008年金融危机后，国家推出“四万亿”刺激政策，地方政府配套资金需求激增。
• 地方政府债券市场启动，财政部代发代还向自发自还过渡，中央政府仍承担偿还担保责任。
• 融资平台数量与债务规模快速扩张，2010年底融资平台数量达6576家，债务余额达4.97万亿元。
• 影子银行成为融资平台重要融资渠道，政信信托余额由2011年的2537万元增长至2015年的1.35万亿元。
• 城投债净融资额增速均值高达70.3%，债务扩张迅速。

第三阶段（2014—至今）：政企债务边界明晰，投融资与债务管理全面规范

• 2014年新《预算法》及43号文出台，明确地方政府债务只能通过发行地方政府债券筹措。
• 地方政府债券成为新增债务的唯一渠道，截至2018年6月存量规模达15.99万亿元。
• 融资平台与政府信用剥离，其融资渠道受到严格限制，债务扩张模式发生转变。
• 国家鼓励PPP及产业基金模式，以吸引社会资本参与地方投融资，但存在“明股实债”等问题。
• 2017年以来，PPP项目清理力度加大，涉及投资额达2.4万亿元。

地方投融资体制与地方债务发展趋势及未来关注点

1. 地方政府债务隐性化

• 部分隐性债务未纳入审计范围，风险依然存在。
• 隐性债务规模约为显性债务的1.4-2.0倍，存在风险扩散隐患。
• 地方政府通过注入公益性资产、出具承诺函等方式隐性背书，导致隐性债务持续增长。

2. 区域分化加剧

• 地方财政实力、基础设施水平、市场经济发展存在显著差异。
• 贵州、青海、云南等省份负债率超过欧盟60%警戒线，债务率超过100%警戒线。
• 中西部地区PPP项目压力较大，政府付费型项目占比高，加剧财政负担。

3. 民营资本参与不足

• 地方基础设施项目具有建设周期长、回报低等特点，对民间资本吸引力不足。
• 尽管国家出台多项政策鼓励社会资本参与，但央企和地方国企仍占据主导地位。
• 民营企业因对地方政府信用及换届违约风险担忧，参与度较低，不利于资源优化配置。

关键信息

• 地方融资平台在1994年后逐步发展，成为地方政府融资的重要工具。
• 地方政府债券市场自2009年启动，2014年全面放开，成为地方债务的主要形式。
• 2013年地方债发行总额达1.2万亿元，2018年地方政府债存量规模达15.99万亿元。
• 2016-2018年，国家密集出台政策规范地方投融资行为，明确“开前门、堵后门”原则。
• 隐性债务风险不容忽视，2016年隐性债务规模约在21-30.5万亿元之间。
• 区域分化明显，中西部地区债务压力较大，需重点关注。
• 民营资本参与度低，影响财政资金杠杆作用及市场主导地位的形成。

政策梳理（2014年以来）

结论

地方投融资体制与债务形式的演变反映了我国财政体制与宏观调控政策的调整。从初期依赖银行信贷与国债转贷，到地方债市场启动，再到全面规范与市场化发展，地方债务管理逐步走向成熟。然而，隐性债务风险、区域分化及民营资本参与不足仍是当前关注重点。未来政策将继续推动市场化、规范化改革，以防范地方债务风险，促进地方经济可持续发展。