中诚信-地方债与城投行业：地方投融资体制变革与地方债务的形式演变-2018.7.2-9页

地方投融资体制变革与地方债务形式演变总结

核心内容

本文系统梳理了我国自1994年分税制改革以来，地方投融资体制及地方债务形式的演变过程，分析了不同阶段的政策导向与市场环境对地方债务发展的影响，并展望了未来地方投融资与债务管理的发展趋势及关注重点。

主要观点

• 地方投融资体制与地方债务形式经历了从受限举债到市场化融资的转变。
• 伴随经济增速放缓与宏观调控重心转向“防风险”，地方债务管理更加规范。
• 地方政府与融资平台、企业的债务边界逐步清晰，融资平台职能逐步剥离。
• 地方债务隐性化问题依然存在，隐性债务规模远超显性债务。
• 区域分化加剧，中、东、西部在基础设施、财政实力、市场发展等方面差异明显。
• 民营资本参与地方投融资仍显不足，存在对地方政府信用的担忧及融资难题。

关键阶段分析

第一阶段（1994—2008）：地方政府独立举债受限，依托企事业单位及国债转贷获取资金，融资平台开始涌现

• 背景：1994年分税制改革后，中央与地方财政关系调整，地方政府财政自主权受限，财政收支矛盾加剧。
• 政策限制：1994年《预算法》规定地方政府不得发行地方政府债券，不得列赤字。
• 融资渠道：地方政府主要通过所属企事业单位获得银行信贷及国债转贷获取资金。
• 融资平台：为规避政策限制，地方政府开始设立融资平台，以企业法人形式进行融资，成为地方政府间接融资的重要渠道。
• 问题：地方政府在追求GDP增长的同时，过度依赖融资平台，导致债务规模迅速扩大。

第二阶段（2008—2014）：地方债启动但受多重约束，融资平台成为地方债务扩张重要载体

• 政策推动：2008年金融危机后，国家出台“四万亿”刺激政策，地方债市场启动。
• 债券发行：2009年起，地方政府债券开始发行，由财政部代发代还，后逐步试点自发自还。
• 融资平台扩张：在政策支持和资金缺口推动下，融资平台数量与债务规模快速扩张。
• 影子银行兴起：利率市场化与存款脱媒促使资金流向影子银行，如信托、基金子公司等。
• 债务规模：截至2013年，地方债发行总额达1.2万亿元，融资平台债务余额达6.97万亿元。

第三阶段（2014—至今）：政企债务边界明晰，地方投融资与债务管理进入全面规范期

• 政策改革：2014年新《预算法》与43号文出台，明确地方政府债务只能通过发行债券进行，且中央实行不救助原则。
• 债券市场发展：地方政府债券逐步全面放开，成为新增债务的唯一渠道，2018年6月存量规模达15.99万亿元。
• 融资平台监管：融资平台政府融资职能被剥离，其融资渠道受限，债券与非标融资全面收紧。
• PPP与产业基金：国家鼓励社会资本参与PPP及产业基金，但部分项目仍存在“明股实债”等问题。
• 清理整顿：2017年以来，国家对PPP、产业基金等项目进行清理，防止其异化为新的融资平台。

发展趋势与未来关注点

1. 地方政府债务隐性化

• 隐性债务规模：2016年隐性债务规模约为21-30.5万亿元，是显性债务的1.4-2.0倍。
• 风险隐患：隐性债务风险易通过资金链条嵌套扩散，可能引发系统性风险。
• 政策应对：中央持续强调遏制隐性债务增量，加强风险监测，落实“中央不救助”原则。

2. 区域分化加剧

• 显性债务：2016年有3个省份负债率（债务/GDP）超过欧盟60%警戒线（贵州、青海、云南）。
• 债务率：从综合财力考量，2016年底有7个省份债务率超过100%警戒线。
• 隐性债务影响：若计入隐性债务，2016年有12个省份负债率超过欧盟警戒线，29个省份债务率均超100%警戒线。
• 区域差异：中西部地区因财政能力较弱，债务压力相对较大。

3. 民营资本参与不足

• 参与现状：社会资本仍以央企和地方国企为主，民营企业参与度较低。
• 原因分析：民营企业对地方政府信用、换届风险、债务偿还能力存在担忧，融资难度较大。
• 影响：民营资本参与不足，不利于财政资金杠杆作用的发挥，进一步强化政府主导的投融资模式，不利于资源配置效率提升。

政策回顾（2014年以来）

结论

地方投融资体制与地方债务形式的演变，反映了我国财政体制与宏观调控政策的不断调整。从最初的受限举债，到地方债市场启动，再到全面规范与市场化改革，地方债务管理逐步走向透明与可控。然而，隐性债务风险、区域分化、民营资本参与不足等问题仍需持续关注，未来需进一步推动市场化融资机制，提升社会资本参与度，防范系统性风险，实现地方债务的可持续发展。