20160517-中国人民银行-PPP模式推广困难原因探析及对策建议_21页_1mb
报告摘要
PPP模式推广困难原因探析及对策建议总结
核心内容
本文从微观视角分析了PPP模式在中国推广过程中面临的困难，并探讨了提升PPP模式推广效率的政策建议。文章指出，尽管PPP模式在基础设施和公共服务领域具有重要意义，但其推广进度低于预期，主要受项目自身特征、参与主体行为以及制度环境等多方面因素影响。
主要观点
一、PPP项目特征带来的挑战
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投资规模大且周期长
PPP项目多为交通、环保、水务等基础设施领域，具有投资金额大、建设周期长的特点，如北京地铁4号线总投资达189.35亿元，运营期限可达20年以上。这种特性决定了PPP模式的推广需要一定时间。 -
风险高但利润率低
PPP项目面临法律、政策、市场等多方面风险，且收益率较低。以2015年河南省PPP示范项目为例，其内部报酬率在3.15%-8%之间，远低于市场上的中长期信贷资金收益率（7%-8%）和信托资金收益率（10%-12%）。 -
资产专用性强
PPP项目资产通常难以转为其他用途，如垃圾处理、污水处理等项目，其资产专用性强，流动性差，增加了项目运营的不确定性。
二、参与主体行为趋同性不足
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政府顶层设计不完善，行政效率不高
- 政策协同性不足，导致地方政府执行效率低，社会资本参与意愿不强。
- 政府与社会资本之间缺乏统一的法律依据，政策文件多而杂，造成权利归属不清。
- 地方政府将PPP视为融资工具，忽视其作为制度创新的作用，导致项目质量不高。
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社会资本参与PPP项目态度谨慎
- 社会资本更偏好收益高、周期短的项目，PPP项目因周期长、收益不确定而吸引力不足。
- 社会资本对政府信用存在顾虑，担心政策变化或违约行为，影响其参与积极性。
- 社会资本在项目中话语权有限，政府通过持股、委任高管等方式控制项目公司，降低其参与意愿。
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银行响应积极但实质性参与度不高
- 商业银行倾向于为PPP项目提供表外融资，但PPP项目融资方式与银行传统信贷模式不匹配。
- 项目前期准备复杂、政策变动频繁，增加了银行评审难度和不确定性。
- 项目现金流不稳定，政府补贴或购买价格不明确，导致银行融资意愿不强。
三、内在原因：信息不对称与制度性障碍
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信息不对称导致信任缺失
PPP项目涉及多方主体，信息不对称问题严重，影响合同签订与执行效率。各主体对项目信息掌握不一致，容易引发逆向选择和道德风险。 -
路径依赖制约PPP发展
长期形成的政府主导模式、社会资本的短期偏好以及银行的传统信贷方式，使PPP模式难以顺利推广。路径依赖导致各方难以适应新的合作机制。 -
合同的不完全契约属性
PPP项目合同难以涵盖所有可能的未来风险和收益，导致相关主体之间存在信任问题。合同的不完全性增加了再谈判的可能性，影响了合作效率。
关键信息
- PPP项目签约率低：多数项目在建，新建项目签约率更低，社会资本参与不足，尤其是民间资本。
- 收益率低：PPP项目内部报酬率普遍低于市场平均水平，如河南省PPP项目内部报酬率仅为3.15%-8%。
- 资产专用性强：项目资产难以转为其他用途，增加了项目运营的复杂性。
- 政策协调性不足：中央与地方政策不一致，导致项目执行困难。
- 风险分担机制不完善：缺乏合理的风险分担机制，政府与社会资本之间利益分配不均。
- 信任缺失：信息不对称、路径依赖、不完全契约等因素导致相关主体间信任不足。
- 金融支持不足：银行对PPP项目融资意愿较低，主要因为项目现金流不稳定、政策不明确。
对策建议
1. 完善法律法规，解决信息不对称问题
- 构建统一完善的PPP法律法规体系，明确各主体权利义务。
- 建立多方参与的PPP政策制定与实施沟通制度，提高政策理解一致性。
- 用合同约束相关主体行为，确保项目执行的规范性和透明度。
2. 建立健全体制机制，提高PPP推广效率
- 深化政府行政管理体制改革，提高行政效率。
- 设立专业PPP项目管理机构，提供独立的项目管理和咨询服务。
- 建立公平有效的风险分担和利益协调机制，确保各方利益平衡。
- 建立灵活便捷的进入和退出机制，提高社会资本参与积极性。
3. 创新政策保障方式，提高主体参与积极性
- 鼓励商业银行全程参与PPP项目，开发以项目经营权、收益权等为标的的金融产品。
- 发挥政策性银行的中长期融资优势，支持国家重点基础设施项目。
- 通过税收减免、增信担保、利息补贴等方式，鼓励社会资本参与PPP项目。
- 引导社保资金、保险资金等参与PPP项目，提供多元化融资支持。
4. 规范PPP项目管理，持续优化模式
- 规范PPP项目流程，细化项目论证，提高流程标准化水平。
- 加强PPP项目精益管理，提升运营效率。
- 科学评估PPP项目流程，持续改进和优化管理方式，保障PPP模式的可持续发展。
结论
PPP模式在基础设施和公共服务领域具有广阔的应用前景，但其推广面临诸多挑战。要加快PPP模式的推广，需从完善法律法规、优化风险分担机制、加强信息透明度、提高政府行政效率及创新金融支持方式等方面入手，推动PPP模式的健康发展。
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