20160308-中国人民银行-PPP模式推广困难原因探析及对策建议_20页_990kb

PPP模式推广困难原因探析及对策建议总结

一、核心内容概述

PPP（政府和社会资本合作）模式是一种政府与社会资本在基础设施及公共服务领域合作的投融资方式，旨在扩大融资渠道、提高服务效率、优化资源配置。然而，我国PPP模式推广运用的实际进度低于预期，存在签约率低、落地难等问题。本文从项目自身、参与主体和内在机制三个层面分析PPP模式推广困难的原因，并提出相应的政策建议。

二、主要观点与关键信息

1. 项目自身原因

• 投资规模大且周期长：PPP项目多为交通、环保、水务等基础设施项目，投资金额大、周期长，增加了项目实施的复杂性。
• 风险高但利润率低：PPP项目面临法律、政策、自然、市场、合作等多方面的风险，但收益率普遍偏低，难以吸引社会资本。
• 资产专用性强：PPP项目资产多为专用资产，难以转为其他用途，且需与配套资产协同运作，增加了资产管理和运营难度。

2. 参与主体原因

• 政府顶层设计不完善：政策解释不清晰、监管边界不明确，影响PPP项目执行效率。
• 社会资本参与积极性不高：多数社会资本偏好短期高收益项目，PPP项目收益不稳定、政府信用风险高，导致参与意愿不足。
• 银行参与度有限：银行对PPP项目风险承担意愿低，融资机制与传统信贷模式不符，且项目筛选和评审难度大。

3. 内在原因

• 信息不对称：各参与方信息掌握不一致，导致合作过程中存在逆向选择和道德风险。
• 路径依赖：政府、社会资本和金融机构等长期依赖传统模式，缺乏对PPP模式的适应性调整。
• 不完全契约属性：PPP项目合同难以涵盖所有未来情况，导致合作双方在执行过程中产生信任问题。

三、国内外PPP模式推广经验

1. 政府的大力支持是前提

• 政府需转变职能，明确项目标准和程序，公平选择合作伙伴。
• 建立清晰的监管边界，保障政策执行的独立性和公正性。

2. 合理分担风险是关键

• 风险应根据主体能力合理分配，如政府承担政策风险，社会资本承担建设与运营风险。
• 风险与收益应匹配，形成良性激励机制。

3. 必要的激励机制是有效手段

• 明确支付机制，促使社会资本按时完工并控制成本。
• 建立奖惩机制，确保项目质量与服务标准。

4. 制度与专业人才是保障

• 完善法律法规体系，提供政策支持和制度保障。
• 建立专业机构，提高PPP项目管理的专业化水平。

5. 项目信息透明度高，分工协作高效

• 成立专门项目公司，进行科学论证，提高项目决策的规范性和透明度。
• 信息公开有助于提升项目吸引力，增强相关方信任。
• 专业人做专业事，实现各环节的高效分工。

6. 市场化运作与政府补贴结合

• 通过市场化竞争机制提高项目效益。
• 对特殊项目提供灵活补贴，保障社会资本正常收益。

四、政策建议

1. 完善法律法规，增进信任

• 构建统一完善的PPP法律法规体系。
• 建立多方参与的政策制定与实施沟通机制。
• 通过合同明确各主体的权利与义务，保障合同有效执行。

2. 健全体制机制，提高推广效率

• 深化政府行政管理体制改革，提高行政效率。
• 建立公平有效的风险分担与利益协调机制。
• 推行灵活的进入与退出机制，鼓励社会资本积极参与。
• 多部门协同推进，形成政策合力。

3. 创新政策保障方式，提高参与积极性

• 鼓励商业银行深度参与PPP项目，开发多元化金融产品。
• 对国家重点基础设施项目提供特殊信贷支持。
• 通过税收减免、增信担保等方式鼓励社会资本参与。
• 推动财政资金杠杆作用，保障社会资本正常收益。

4. 规范项目管理，持续优化模式

• 规范流程管理，提高PPP模式推广效率。
• 推进管理创新，提升项目运营绩效。
• 加快业务流程标准化，形成统一规范的实施框架。
• 科学评估与持续优化管理流程，保障PPP模式可持续发展。

五、结论

PPP模式虽具有显著优势，但在推广过程中仍面临多重障碍，包括项目特征、主体行为和制度环境等。为实现PPP模式的顺利推广，需从完善法律体系、优化风险分担、提高信息透明度、加强专业人才建设等方面入手，推动其健康发展。