2016年-数据局_中国人民银行：PPP模式推广困难原因探析及对策建议_20页_990kb

PPP模式推广困难原因探析及对策建议总结

核心内容

PPP（Public-Private Partnership）模式作为政府与社会资本合作的一种新型投融资方式，旨在提升基础设施和公共服务的供给效率，减轻政府财政压力。然而，尽管我国在政策层面大力推动PPP模式，其推广运用的实际进度仍低于预期，存在签约率低、落地难等问题。本文从项目自身、参与主体及内在机制三方面分析了PPP模式推广困难的原因，并提出了相应的政策建议。

主要观点

一、项目自身原因

1. 项目投资规模大、周期长
   多数PPP项目属于交通、环保、水务等基础设施领域，生命周期长、投资金额大，导致推广过程需更多时间。

2. 风险高但利润率低
   PPP项目面临法律、政策、市场、自然等多方面风险，但收益率普遍低于社会资本预期，尤其在政府付费和可行性缺口补助类项目中表现更为明显。

3. 资产专用性强
   PPP项目资产难以在其他领域使用，且需与其他配套资产协同运营，限制了资产流动性，增加了项目复杂性。

二、参与主体原因

1. 政府顶层设计不完善

   • 政策协同性不足，导致地方政府执行效率低下，社会资本参与意愿不高。
   • 政府对PPP模式理解不深，将其视为融资工具而非制度创新，造成项目设计不合理、风险分担不明确。

2. 社会资本参与态度谨慎

   • 社会资本偏好短期高收益项目，PPP项目周期长、收益低，吸引力不足。
   • 对政府信用存在顾虑，担心政策变动、合同变更及履约风险。
   • 在项目公司中话语权有限，难以实现管理理念的充分表达。

3. 银行响应积极但参与度不高

   • 商业银行对PPP项目融资兴趣有限，主要因项目收益不确定性高、融资方式与传统信贷不匹配。
   • 多数PPP项目仍处于前期阶段，缺乏完整的融资要件，银行难以介入。

三、内在原因

1. 信息不对称影响信任建立
   不同主体对项目信息掌握不一致，增加了逆向选择和道德风险，影响合作意愿。

2. 路径依赖制约行为趋同
   地方政府、社会资本和金融机构长期习惯于传统投融资模式，对PPP模式存在认知偏差和制度惯性。

3. 合同的不完全契约属性
   合同无法涵盖所有未来风险与收益，导致项目执行过程中需要频繁再谈判，影响项目稳定性和效率。

关键信息

• PPP项目特征：融资规模大、周期长、风险高、资产专用性强、交易成本高。
• 国内PPP发展现状：截至2015年，全国PPP项目投资规模达3万亿元，但多数项目为政府付费或可行性缺口补助，收益率较低。
• 国际经验：英国、澳大利亚、日本等国家在PPP模式上已有成熟经验，建立了完善的法律、政策和管理机制。
• 问题表现：签约率低、落地难、融资困难、社会资本参与不足、项目执行效率低。
• 政策建议：完善法律法规、建立专业管理机构、明确风险分担机制、提高信息透明度、加强市场化运作、创新金融产品。

对策建议

1. 完善法律法规体系

• 构建统一、完善的PPP法律法规体系，提高政策解释的清晰度，增强执行效率。
• 通过合同明确各方权责，降低信息不对称，增进信任。

2. 建立公平有效的风险分担机制

• 明确不同风险由相应主体承担，如政府承担政策、法律风险，社会资本承担建设和运营风险。
• 引入激励机制，使风险与收益相匹配，提高社会资本参与意愿。

3. 提高项目信息透明度

• 建立项目信息公示制度，增强公众和投资者对项目的了解。
• 鼓励专业机构参与项目论证，提高决策科学性和规范性。

4. 加强市场化运作

• 引导社会资本通过竞争机制参与PPP项目，提高项目质量和运营效率。
• 鼓励金融机构创新金融产品，如以项目经营权、收益权为标的的融资工具。

5. 规范PPP项目管理流程

• 推动PPP项目流程标准化，提高审批效率。
• 强化项目全生命周期管理，包括项目识别、准备、采购、执行和移交。

6. 创新政策保障方式

• 发挥财政资金的杠杆作用，设立PPP支持基金。
• 优化产业和税收政策，鼓励社会资本和金融机构参与PPP项目。

结论

PPP模式作为基础设施和公共服务领域的创新机制，其推广面临多重障碍，包括项目特性、主体行为和制度环境等。要加快PPP模式的落地与实施，需从法律完善、风险分担、信息透明、市场机制和政策支持等多方面入手，构建更加成熟、高效的PPP生态系统。