宏观观察2022年第22期（总第419期）：我国专项债投资的新变化、问题与政策建议-20220422-中国银行-15页_815kb

中银研究产品系列与我国专项债投资分析总结

核心内容概述

本文主要围绕我国专项债投资的新变化、存在的问题及政策建议展开分析，旨在探讨专项债在稳增长、促发展中的作用，并提出优化专项债投资结构、提升资金使用效率、防范风险等对策。

主要观点

• 专项债已成为扩大有效投资、推动高质量发展的重要财政工具。
• 2022年以来，专项债发行进度加快，实际可用资金规模扩大，投资重点向基建领域倾斜，同时“东数西算”等新基建项目成为新增投资亮点。
• 民生投资持续扩大，公共卫生和保障性住房为主要增长点。
• 东部地区专项债发行规模占比上升，东西部投资领域出现分化。

关键信息

一、专项债发展历程与特点

• 2014年，地方政府获得依法适度举债融资权限，专项债制度开始建立。
• 2015年，新《预算法》实施，专项债进入规范化发展阶段。
• 专项债种类不断丰富，从初期的地下管网、停车场等扩展至扶贫开发、社会民生、生态环保、能源、物流设施等。
• 专项债发行期限逐步延长，利率稳中有降，以匹配项目资金需求和期限。

二、2022年以来专项债投资新变化

1. 发行进度加快，资金规模扩大

   • 2022年1-2月，新增专项债发行8775亿元，占全年规模的1/4，较2021年同期明显提速。
   • 实际可用资金规模扩大，有利于加大投资力度，支持稳增长。

2. 投资方向重点向基建领域倾斜

   • 2022年前2个月，63%的专项债资金投向基建领域，较2021年四季度提升7个百分点。
   • 传统基建投资结构优化，市政和产业园区基建占比提升，农林水利和生态环保投资显著增长。

3. “东数西算”等新基建成为投资重点

   • 部分地区如北京、上海、广东等加大对前瞻性科技基础设施的投资。
   • 云南、重庆等地推动5G基础网络建设，专项债投资新基建规模快速增长。

4. 民生投资继续扩大

   • 公共卫生和保障性住房成为主要增长点，部分省份如山东、河南、四川加大保障性安居工程支出。

5. 东部地区发债规模占比上升

   • 2022年1-2月，东部地区专项债发行规模占全国总发行额的48%、59%，较2020-2021年提升近5个百分点。
   • 东西部投资领域分化，东部侧重新基建和产业转型，中西部侧重交通、城镇化和能源建设。

三、专项债投资存在的问题

1. 项目储备不足，资金使用效率低

   • 部分市县存在资金闲置超过1年、挪用等问题。
   • 项目前期论证不充分、规划设计不合理，导致项目未按期开工或实施效果不佳。

2. 土地出让收入增长放缓，专项债偿还压力增加

   • 土地财政依赖度上升，部分省份依赖度高达51.9%。
   • 土地出让收入增长放缓，土地财政依赖度下降，影响专项债还款来源。

3. 专项债撬动社会资本能力不足

   • 用作资本金的专项债资金占比持续低于10%，远低于25%的上限。
   • 原因包括：缺乏长远规划、社会资本参与机制不完善、操作流程复杂等。

四、政策建议

1. 加强项目储备与进度管理

   • 提前谋划和储备优质项目，完善专项债项目库建设。
   • 明确专项债重点投向和负面清单，支持低碳转型、清洁能源、生态环保等领域。
   • 加快资金支出进度，尽早形成实物工作量。

2. 优化专项债资金投资结构

   • 加强项目审查和评价，防止重复投资、低效投资。
   • 推进社会事业补短板、强弱项，带动社会资本参与。

3. 完善专项债用作资本金的管理制度

   • 制定专项债投资长期规划，合理扩大资本金使用范围。
   • 推动政府和社会资本合作模式，明确责任分工、收益分配和风险分担机制。
   • 简化专项债作为资本金的融资模式，推动“政府融资+市场化融资”组合服务。

4. 拓宽专项债还款来源，提升地方政府偿债能力

   • 推动专项债项目收益多元化，减少对土地出让收入的依赖。
   • 推进地方税制改革，试点房产税，构建以税收为主的偿债资金来源体系。
   • 推动地方政府资产盘活，将部分资产管理收益用于偿还专项债。
   • 建立偿还平衡调节机制，合理搭配项目收益，降低偿债风险。

总结

专项债在推动经济增长、优化投资结构方面发挥着重要作用。2022年以来，专项债投资向基建和民生领域倾斜，特别是“东数西算”等新基建项目成为亮点。然而，专项债项目仍存在资金使用效率低、还款来源单一、社会资本参与不足等问题。未来需加强项目储备与管理、优化投资结构、完善资本金使用机制、拓宽还款来源，以提升专项债投资效能，实现稳增长与防风险的平衡。