【粤开宏观】地方化债的举措、成效及新问题：新一轮化债周年回顾-240709-粤开证券-20页_990kb

地方政府债务化解成效与挑战分析总结

分析师：罗志恒、牛琴

一、严监管、宽政策齐发力，地方债务化解进入新阶段

自中央政治局会议提出“制定实施一揽子化债方案”以来，各地积极落实，多措并举化解地方债务，推进债务风险化解向纵深发展。

总结来看，中央层面主要沿着三条主线推进化债工作：

• 顶层设计上，强调“稳妥化解存量控制增量”，优化中央与地方债务结构，并建立长效机制；
• 具体措施上，推出特殊再融资债券、央行流动性支持工具等，并引导金融机构进行债务重组；
• 监管思路强调差异化管理，为12个重点省份和后续19个省份给予化债支持，但投资限制严格，对经济大省提出更大责任要求。

地方层面多采用 “一地一策、一企一策、一债一策”精准化债策略 ，具体措施包括争取中央支持发行特殊再融资债券、盘活“三资”（资金、资产、资源）、协调债务重组、设立周转基金、加快城投整合与转型、建立健全风控机制等六大举措。

二、地方债务风险有所缓解，但结构性问题仍然存在

1. 特殊再融资债券发行激增，推动隐性债务显性化

2023年10月至2024年6月，全国共发行特殊再融资债券14.97万亿元，有效将大量城投代持的隐性债务转化为显性债务。其中，贵州、天津、云南、湖南、内蒙古、辽宁等债务压力较大省份获得的支持力度尤为显著，累计发行规模均超千亿。

这一举措带来的好处包括：

• 优化债务结构：降低融资成本，每年可节约利息支出约 3593亿元；
• 减轻城投负担：剥离城投历史债务包袱，为平台公司转型创造有利条件。

但也要注意：特殊再融资债券的发行压缩了地方债务结存限额。截至2024年6月末，地方政府债务结存限额约为 13.8万亿元，但分布不平衡，主要集中在北京、江苏、上海等债务压力较低的地区，这在一定程度上限制了后续化债政策的发力空间。

2. 地方债期限结构延长，利于缓解债务滚续压力

为降低债务短期偿付压力，2024年上半年新增专项债券中超长期债券占比接近 70% 。地方政府债平均剩余年限从2019年初的 4.8年 扩大至2024年5月末的 9.2年，其中专项债平均年限更长，达 11.1年。

主要做法包括：

• 窝“借新还旧”换取时间
• 鼓励发行 30年期及以上超长期债券
• 调整期限结构，拉长债务周期

3. 融资成本持续下降，债务负担有效减轻

地方债和城投债利率双双下行，有效降低了融资成本：

• 地方政府债平均发行利率从2023年初至5月末下降 67BP，由3.12%降至2.45%，每降低1BP可节约年利息支出42.4亿元；
• 城投债加权平均发行利率从2023年初至6月末下降 1939BP，由6.2%降至2.6%，融资端成本下降推动更多项目具备融资可行性。

4. 地方负债率和债务率指标上升，短期调整现象显现

受土地财政萎缩、债务显性化及短期政策调整等因素影响，地方政府负债率和债务率有所上升：

• 截至2023年末，负债率为323%，较2022年上升32个百分点，反映出债务总量仍处高位；
• 债务率达1418%，较上年上升167个百分点，主要与土地出让收入下降和隐性债务置换有关。

不过，上述指标上升并不代表风险上升，其原因包括：

• 当前经济形势下，适度举债扩大投资是必要的逆周期调节；
• 隐性债务显性化后债务风险总体下降；
• 地方债务长期仍处于较低水平，债务率虽有所提升但绝对数值优于国际警戒线。

三、地方化债成效与挑战

成效方面：

• 特殊再融资债券超预期发行，推动隐性债务显性化，优化债务结构、缓释付息压力；
• 地方债期限结构明显延长，缓解短期偿债压力；
• 融资成本显著下降，减轻利息负担；
• 地方债风险指标上升已初步体现化债成果。

挑战方面：

• 债务余额空间分布不均：部分省份结存限额已不足，后续化债受限；
• 融资平台整合难度大：城投转型尚未根本解决历史包袱；
• 土地财政仍处困境 综合财力持续受到收入端制约；
• 债务率与负债率短期反弹 或增加动态风险评估难度。

总体而言，新一轮化债政策取得了阶段性成果，但面对债务空间分布失衡、财政可持续压力加大、地方综合财力持续承压等挑战，仍需深入推进化债长效机制建设，推动债务结构优化和成本下降。

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