20210625-光大证券-财政政策专题研究系列之五_我国地方政府再融资券限额管理的沿革_特点与展望_20页_1mb

我国地方政府再融资券限额管理的沿革、特点与展望

核心内容概述

我国地方政府债务管理经历了从无序到规范的过程，形成了以新增限额、余额限额和再融资限额为核心的限额管理体系。2015年以后，随着《预算法》的修订和《关于加强地方政府性债务管理的意见》的出台，地方政府债券进入规范化管理阶段，再融资券作为重要组成部分，也逐步实行限额管理。

主要观点

• 限额管理框架：目前我国地方政府债限额管理包括新增限额、余额限额和再融资限额三部分，其中再融资券的发行也受到明确的额度限制。
• 再融资券发展阶段：再融资券发行经历了两个阶段，第一阶段为2015-2018年的债务置换阶段，第二阶段为2019年至今的“到期借新还旧”阶段。
• 2018年以来的特点：再融资券在地方政府债券发行中的占比逐步提升，接续比例也有所提高，反映出地方债到期主要通过再融资券续作。
• 2021年发行预测：基于两种场景测算，2021年全国再融资券发行限额预计为24181.85亿和26654亿，分别对应剩余发行额度5324.85亿和7797亿。
• 地区差异：山东、江苏、广东、贵州为2021年再融资券发行规模前四的地区，其中部分地区的接续比超过100%，可能用于偿还隐性债务。

关键信息

地方政府债限额管理框架

• 2015-2017年：建立地方政府债余额和新增限额管理框架，标志着地方政府债务管理进入规范化阶段。
• 2015年：允许地方政府发行债券，禁止通过平台公司等渠道举债。
• 2017年：新增限额分配办法明确，强调正向激励和债务结构优化。
• 2020年：财政部印发《地方政府债券发行管理办法》，确立“三箭齐发”的限额管理框架。

再融资券发行管理特点

• 2018年：再融资券首度发行，当年接续比为81.2%，2019年提升至87.3%。
• 2020年：再融资券发行规模达18913.3亿元，接续比为91.1%。
• 2021H1：再融资券发行规模达18587.4亿元，接续比为131.1%，超出市场预期。

2021年再融资券发行预测

• 场景一：一般债再融资券接续比为95%，专项债为85%，全年再融资券发行限额为24181.85亿元，剩余额度为5324.85亿元。
• 场景二：接续比为100%，全年再融资券发行限额为26654亿元，剩余额度为7797亿元。
• 地区分布：山东、江苏、广东、贵州为发行规模前四的省市，部分省市接续比超过100%，可能用于偿还隐性债务。

地方政府债务结构与分配逻辑

• 经济实力：经济总量较大的省份如广东、江苏、山东等，通常分配到更多的新增限额。
• 财政实力：财政收入高的地区，偿债能力更强，分配到的新增限额也更多。
• 债务余额：债务余额大的地区，新增限额也相应较高。
• 隐性债务：2019年开始试点用再融资券置换隐性债务，2020年和2021H1期间，部分省市的再融资券用于隐性债务偿还。

风险提示

• 疫情反复：新冠疫苗接种范围扩大，但疫情仍有反复，对全球经济复苏带来不确定性。
• 经济恢复：国内经济仍处于恢复阶段，存在诸多不确定性，需警惕疫情带来的衍生风险。

结论

我国地方政府再融资券限额管理逐步完善，通过规范债务管理、优化债务结构、控制债务风险，为地方政府提供了一定的财务灵活性。2021年再融资券发行规模预计有所扩大，但具体额度仍受经济实力、财政状况和债务余额等因素影响。未来，地方政府债务管理将继续朝着更加规范、透明的方向发展，同时需警惕潜在的经济与政策风险。