财政政策专题研究系列之五：我国地方政府再融资券限额管理的沿革、特点与展望-20210625-光大证券-20页_772kb

报告摘要

我国地方政府再融资券限额管理的沿革、特点与展望

核心内容

本报告系统梳理了我国地方政府债券限额管理框架，包括新增限额、余额限额和再融资限额。自2015年起，地方政府债券管理逐步规范化，2018年后再融资券的发行规模与接续比例显著提升，反映出其在地方债续作中的重要作用。2021年，再融资券发行限额预测分别为24181.85亿和26654亿元，剩余额度分别为5324.85亿和7797亿。山东、江苏、广东、贵州为发行规模前四的省市。

主要观点

限额管理框架的建立
地方政府债务限额管理框架由新增限额、余额限额和再融资限额构成，2015年新《预算法》的实施标志着限额管理的正式开启，2020年财政部进一步明确限额管理的“三箭齐发”模式。
再融资券的发展阶段
再融资券发行管理大致分为两个阶段：第一阶段（2015-2018年）以置换存量债务为主，第二阶段（2019年至今）以“到期借新还旧”为主，用于缓解地方政府偿债压力。
再融资券发行特点
- 再融资券在地方政府债券发行中的占比逐年提升；
- 接续比例超过100%，表明地方债到期主要通过再融资券续作；
- 募集资金用途中，有部分用于偿还隐性债务，但整体额度相对有限。
2021年发行预测
- 场景一：再融资券发行规模为24181.85亿元，剩余额度为5324.85亿元；
- 场景二：再融资券发行规模为26654亿元，剩余额度为7797亿元；
- 发行规模前四的省市为山东、江苏、广东、贵州。
限额分配依据
新增限额分配主要考虑经济实力、财政实力和债务余额等因素，经济与财政实力强的省市通常分配较多新增限额。

关键信息

2015-2017年：建立地方政府债余额和新增限额管理框架，逐步规范举债行为；
2018年：再融资券首度发行，接续比例为81.2%，2020年接续比例达91.1%；
2021年：上半年再融资券发行规模达18587.4亿元，接续比例普遍超过100%；
2020年：再融资券用于偿还隐性债务的比例上升，但整体规模有限；
2021年限额测算：场景一中，山东、江苏、广东、贵州为发行规模前四的省市，场景二中，剩余额度分别为5324.85亿和7797亿。

风险提示

新冠疫情反复，全球经济复苏存在不确定性；
国内经济仍处于恢复阶段，疫情带来的衍生风险不容忽视。

发行与管理

限额管理：再融资券发行需在财政部批准的限额内进行，不能超过年度发行规模上限；
资金用途：再融资券主要用于偿还到期债券本金，部分用于置换隐性债务；
接续比例：2021年1-6月，再融资券接续比例普遍超过100%，表明地方政府对再融资券的依赖性增强。

数据与图表

图表1：截至2018年底，第一轮地方政府债务置换基本完成；
图表2：当前地方政府债券限额管理框架；
图表3-10：2015-2021年地方政府债券新增限额及再融资券发行情况；
图表11-17：2018年以来再融资券发行规模与接续比情况，以及2020年和2021H1资金用途分析。

作者与联系人

分析师：张旭、危玮肖、李枢川；
联系人：方钰涵；
联系方式：提供分析师及联系人的执业证书编号与电话、邮箱。

结论

我国地方政府再融资券限额管理框架逐步完善，从2015年开始，地方政府债务管理进入规范化阶段。2018年以来，再融资券在地方政府债发行中的占比和接续比例显著提升，反映出其在债务续作中的关键作用。2021年再融资券发行限额预测显示，山东、江苏、广东、贵州为发行规模前四的省市。尽管部分再融资券可能用于偿还隐性债务，但整体额度相对有限。未来，地方政府再融资券的发行仍需在限额内进行，同时需关注经济恢复进程及疫情带来的不确定性风险。

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