财政专题研究系列之一：地方政府债务管理沿革、当前问题与后续展望-20201124-光大证券-29页_6mb

地方政府债务管理沿革、当前问题与后续展望总结

核心内容

2020年地方政府债发行接近尾声，本文总结了地方债的管理沿革、当前特点、存在的问题及后续展望，重点分析了财政政策调整、地方债结构变化及风险管控等。

主要观点

• 地方债自2015年推出，是规范地方融资、应对财政压力的重要举措。
• 2015年前，地方财政实际财力占比已超80%，但不规范举债发展迅速。
• 2015年后，地方债管理进入规范化阶段，强调分类管理、限额管理及风险管控。
• 专项债成为地方债发展的重点，其使用范围扩大，但存在资金挪用、项目运营不佳等问题。
• 再融资券比重上升，发行期限拉长，反映出地方财政的还债压力加大。
• 地方债已成为债券市场第一大券种，流动性虽有所提升但仍显不足。

关键信息

地方债管理沿革

• 2015年前：地方债以非规范方式发展，主要通过融资平台举债。
• 2015年改革：新《预算法》实施，地方债纳入预算管理，正式区分一般债与专项债。
• 2016年：启动债务风险应急处置预案，逐步完成14.34万亿地方债置换工作。
• 2017-2018年：出台多项政策规范地方债发行，专项债成为政策重点。
• 2019年：专项债发行规模超过一般债，地方债余额持续增长。
• 2020年：专项债用于基建、棚改及补充中小银行资本金，再融资券比重显著提升。

当前特点与问题

• 发行特点：
  • 再融资券比重提升，发行期限拉长，尤其在一般债中更为明显。
  • 新增专项债主要用于基建、棚改及补充中小银行资本金。
  • 各地发行额相对匹配经济实力，但发行期限与利率未明显分化。
• 存在问题：
  • 地方债已成为债券市场第一大券种，流动性不足。
  • 一般债增速放缓，受新增财力减慢及到期压力影响。
  • 专项债存在项目运营不佳、资金挪用等问题，且与政府性基金比值过高，付息压力大。

后续展望

• 财政政策：财政观念从预算平衡转向宏观稳定，财政政策将继续宽松，但会更加注重治理水平。
• 地方债政策：风险管控将更加突出，规模维持稳定，赤字债控制，专项债将“先稳后降”。
• 具体预测：
  • 2021年赤字债预计维持在3.76万亿元，新增一般债增长有限，可能在500亿元左右。
  • 专项债预计在2021-2022年维持在3.75-4万亿元，之后将逐步下降。
  • 特别国债2021年大概率不再发行，但未来可能根据情况推出。

风险提示

• 外部风险：境外疫情再次恶化可能影响全球经济复苏及我国输入压力。
• 内部风险：国内疫情零星出现，经济复苏仍需关注。
• 政策风险：部分政策实施效果仍需观察。
• 财政压力：地方财政收支矛盾突出，地方债还本付息压力上升。

分析结论

地方债管理经历了从不规范举债到规范发行的转变，专项债成为主要支持方向，但其使用效率和项目运营仍需提升。未来财政政策将更加注重宏观稳定与治理水平，地方债规模维持稳定，风险管控成为重点。地方债的流动性问题和付息压力仍是亟待解决的挑战。