地方债与城投行业2021年上半年回顾与展望之政策篇：预算制度改革持续深化，地方债常态化管理加强-20210731-中诚信国际-13页_839kb

报告摘要

预算制度改革持续深化，地方债常态化管理加强

核心内容

2021年上半年，我国预算管理制度改革不断深化，地方债管理进一步规范，隐性债务风险防控持续加强。政策导向从“稳增长”向“防风险”转变，推动财政资源的高效配置和政府债务的可持续管理。

主要观点

预算管理制度改革：国务院发布《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号），进一步细化预算管理，提高财政资源配置效率和资金使用效益。
财政资金直达机制常态化：财政资金直达机制从临时性政策上升为常态化制度，资金范围扩大至基本民生领域，执行情况良好，资金快速落地。
地方债管理强化：专项债管理更加规范，项目绩效管理机制出台，审核趋严，资金使用效率提升。
隐性债务“控增化存”：地方债务风险防控回归常态，城投企业发债审核加强，弱资质城投面临融资压力，部分城投平台可能进入破产重整或清算流程。

关键信息

一、预算制度改革与财政直达机制

预算收入征管改革：
- 国务院发布《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》，明确将国有土地使用权出让收入等四项非税收入划转至税务部门征收，提升征管效率。
- 此次改革未改变央地资金分配格局，但有助于强化财政透明度，弱化土地财政依赖。
财政直达机制运行良好：
- 2021年中央财政下达直达资金2.59万亿元，占总额的92.5%，地方已分配2.506万亿元，占中央下达资金的96.8%。
- 直达资金主要用于养老、义务教育、基本医疗、基本住房等民生领域，占总支出的七成以上。
- 机制优化包括资金分配更科学、监管更严格、执行更高效。
地方落实改革措施：
- 广东省、湖南省长沙市、河南省鹤壁市等地出台配套政策，推进预算绩效管理、零基预算、数字财政等改革，提升财政管理水平。

二、地方政府债务管理

专项债管理强化：
- 《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》（财预〔2021〕61号）出台，从事前、事中、事后三个环节加强绩效管理，推动专项债使用效率提升。
- 审计署指出，2020年专项债存在“重发行轻管理”问题，2021年预计约有1127亿元资金未按用途使用。
专项债分批分期发行机制探索：
- 北京、广东等地试点新增专项债分批分期发行，以匹配项目建设进度和资金需求，减少资金闲置。
隐性债务风险防控：
- 国资委发布《关于加强地方国有企业债务风险管控工作的指导意见》，强化地方国企债务管理，防范隐性债务风险。
- 交易所对弱资质城投企业发债审核从严，城投债融资受限，弱资质主体面临更大压力。
- 通过“借新还旧”“展期”“财政资金偿还”“出让政府股权”等方式化解存量隐性债务。
城投企业风险化解措施：
- 一些地区推动城投企业市场化转型，加强重组整合和清理。
- 随着隐性债务化解推进，部分弱资质城投平台可能面临破产重整或清算，需出台相关稳定市场预期的政策。

三、政策展望

地方债管理细化：由于新增专项债发行进度偏慢、资本金使用较少，预计下半年将出台加快优质项目储备、提高项目质量等配套政策。
专项债资本金应用探索：针对适合资本金应用的重点领域，可能出台相关政策，推动专项债用于项目资本金。
隐性债务控增化存持续：随着隐性债务化解进程推进，政策或进一步收紧城投债务融资，同时加强存量债务化解措施。
城投信仰逐步打破：在城投企业破产重整或清算过程中，弱资质主体的信用风险可能显现，需防范风险传导，稳定市场预期。

总结

2021年上半年，我国财政政策从“稳增长”向“防风险”转型，预算管理制度改革和地方债管理持续深化，财政直达机制高效运行，专项债使用效率提升，隐性债务风险防控力度不减。城投企业作为隐性债务的重要载体，面临融资收紧与债务化解双重压力。未来政策或将进一步细化专项债管理，强化城投债务监管，推动市场化转型，同时关注弱资质城投的风险演变与市场稳定措施。

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