城投监管政策点评：如何合理看待预算管理制度改革？-20210416-天风证券-19页_686kb

如何合理看待预算管理制度改革？总结

核心内容

2021年4月13日，国务院发布《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号文），标志着新一轮预算管理制度改革的启动。此次改革的背景是当前和今后一个时期财政处于紧平衡状态，收支矛盾较为突出。其核心目标在于实现有限公共资源与政策目标的有效匹配，同时加强预算统筹，提高财政可持续性。

主要观点

1. 财政紧平衡

   • 当前财政收入增长受限，而支出刚性较强，尤其在“十四五”规划、乡村振兴、污染防治、教育科技、应急救灾、基层“三保”等重点支出方面压力显著。
   • 财政收支矛盾不仅体现在短期，还涉及中长期，经济潜在增长率下降及全球经济下滑加剧了这一趋势。

2. 改革重点：加强预算统筹

   • 通过加强预算统筹，提高财政资源使用效率，实现政策目标的最优化。
   • 政策强调全面纳入政府性资源、资产出租与处置收入、资本性支出等至预算体系，以增强财政保障能力。

3. 政策延续性与变化

   • 本次《意见》是对2014年《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》的延续，强调宏观稳杠杆和政府去杠杆。
   • 与之前政策相比，此次改革更加强调风险防控，如风险评估预警、债务风险化解、债务分类管理等。

4. 城投平台的监管背景

   • 城投监管政策在过去十年一直强调规范融资、防范隐性债务风险。
   • 2018年国常会明确“隐性债务控增量、稳存量”的原则，本次《意见》进一步延续了这一思路。

关键信息

1. 城投平台的政策影响

• 隐性债务控制

  • 城投平台的隐性债务被纳入政策重点，强调“控增量、稳存量”。
  • 对于失去清偿能力的融资平台，提出依法实施破产重整或清算，但强调这是风险防控手段，并非意味着城投债违约风险上升。

• 公募债与市场影响

  • 拥有存续公募债的城投平台违约或破产将对金融市场造成较大影响，因此政策可能给予一定的“安全垫”以防范系统性风险。

• 融资方式转变

  • 城投平台融资方式从依赖贷款向债券市场转变，专项债成为重要工具。
  • 2021年专项债规范措施加强，包括风险排查、全生命周期管理、资产登记等，对依赖专项债的平台形成规范压力。

• 政策支持与信贷投放

  • 央行鼓励全国性银行加大对经济困难省份的信贷投放，支持“好企业、好项目”。
  • 政策强调“有保有压”，在严控增量的同时，也注重存量债务的妥善处理。

2. 政策背景与历史演变

• 2010年19号文

  • 开始对城投平台进行清理，明确分类管理、区别对待，要求债务来源明确、现金流覆盖。

• 2014年43号文

  • 剥离融资平台政府融资职能，引入地方政府债务纳入预算管理，推动“开前门，堵后门”的债务管理机制。

• 2017年50号文

  • 强调加强平台融资管理，清理违规担保，明确政府不兜底，推动市场化风险处置。

• 2018年国常会

  • 再次强调隐性债务控增量、稳存量，明确“谁家的孩子谁抱”的原则，防止系统性风险。

3. 风险提示

• 政策变化超预期

  • 可能出现更严格的财政纪律要求，影响城投平台融资和债务管理。

• 城投信用风险事件超预期

  • 某些平台可能因偿债能力不足而面临违约或破产，尤其在公募债存续的情况下。

• 流动性环境收紧

  • 若流动性进一步趋紧，可能对城投平台融资和债务偿还带来压力。

小结

此次《意见》的出台，标志着财政管理进一步规范化、透明化，重点在于实现有限公共资源与政策目标的有效匹配。虽然强调了政府去杠杆和隐性债务风险防控，但政策整体仍体现出“有保有压”的思路，一方面通过再融资债、信贷支持等手段保障平台合理融资需求，另一方面加强监管、风险预警，推动市场化风险处置。对于城投平台而言，其面临的规范压力和风险防控要求显著提升，但政策并未完全转向收紧，而是强调在稳杠杆、防风险的前提下，推动高质量发展和财政可持续性。