20210416-天风证券-城投监管政策点评_如何合理看待预算管理制度改革__19页_1mb

报告摘要

如何合理看待预算管理制度改革？总结

核心内容

2021年4月13日，国务院发布《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号文），引发市场高度关注。该文件旨在解决财政收支矛盾突出、预算统筹不足、财政可持续性不足等问题，推动预算管理制度的进一步完善，强化财政约束和风险防控，实现有限公共资源与政策目标的有效匹配。

主要观点

财政处于紧平衡状态：当前财政收支矛盾突出，政府杠杆率控制在合理水平，需通过预算管理改革实现稳杠杆、降杠杆的目标。
加强预算统筹：通过全面纳入预算管理、优化支出结构、推进全生命周期管理等方式，提高财政资源配置效率。
规范融资行为：加强融资平台清理规范，剥离政府融资职能，防范隐性债务风险，避免系统性风险发生。
强化风险防控：建立风险评估预警机制，推动红橙黄绿分类管理，提升风险防控能力。
分类施策，有保有压：在严格控增量的同时，也注重存量债务的稳妥化解，同时支持经济困难地区的融资需求。

关键信息

一、预算管理制度改革背景

财政收支矛盾突出：2020年财政收入基数下降，支出压力加大，财政可持续性面临挑战。
政策延续性：此次改革是对2014年《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》的延续，强化了预算统筹、财政透明度和风险防控。

二、预算管理制度改革主要内容

加强预算收入统筹：
- 规范政府收入预算管理。
- 加强政府性资源统筹管理。
- 强化部门和单位收入统筹管理。
- 盘活各类存量资源，确保资本性支出形成资产并全程登记。
规范预算支出管理：
- 推进财政支出标准化。
- 合理安排支出预算规模。
- 完善财政资金直达机制。
- 推进支出标准体系建设。
严格预算编制管理：
- 改进政府预算编制。
- 加强跨年度预算平衡。
- 将项目作为预算管理的基本单元。
- 实施项目全生命周期管理。
强化预算执行和绩效管理：
- 强化预算对执行的控制。
- 推动预算绩效管理提质增效。
- 优化国库集中收付管理。
- 拓展政府采购政策功能。
加强风险防控：
- 健全地方政府依法适度举债机制。
- 防范化解地方政府隐性债务风险。
- 防范化解财政运行风险隐患。
增强财政透明度：
- 改进预算公开。
- 发挥多种监督方式的协同效应。
- 实现中央和地方财政系统信息贯通。
- 推进部门间预算信息互联共享。

三、城投平台的影响

隐性债务控增量、稳存量：自2018年国常会后，政策再度明确隐性债务的控制方向，此次《意见》进一步延续该思路。
融资平台清理规范：加强风险评估预警，明确对失去清偿能力的平台实施破产重整或清算，但强调不发生系统性风险。
城投公募债风险：拥有存续公募债的平台违约或破产对市场影响较大，政策或将提供一定的安全垫，严控增量，妥善解决存量。
隐性债务风险可控：隐性债务规模庞大，但化解遵循控增量、稳存量原则，整体风险可控。

四、政策的“有保有压”特征

再融资债的运用：用于保障在建项目资金需求，缓解债务压力。
增加信贷投入：央行鼓励对社融增长缓慢省份的信贷投放，促进其增速回归正常。
支持优质平台：鼓励全国性银行支持风险较低的好企业、好项目，促进地方经济发展。

风险提示

政策变化超预期：未来政策可能进一步收紧或调整。
城投信用风险事件超预期：部分平台可能因债务问题出现违约或破产。
流动性环境收紧：融资环境可能进一步趋紧，影响平台融资能力。

小结

《意见》的出台体现了财政管理进一步规范、风险防控进一步加强的趋势。在财政紧平衡和政府去杠杆的背景下，城投平台面临更严格的监管要求，特别是在隐性债务和公募债方面。虽然平台破产清算的可能性上升，但政策仍强调不发生系统性风险。整体来看，政策既有严格监管，也有支持措施，体现出“有保有压”的特点，有助于财政资源的合理配置和风险的可控管理。

展开完整摘要