20230207-国盛证券-固定收益专题_一文详解专项债发行流程_22页_1mb

固定收益专题：专项债发行流程详解与风险分析

核心内容

新增专项债作为地方政府融资的重要工具，是化解隐性债务风险、推动项目建设的关键手段。其发行流程包括项目储备、申报、发行、资金使用及还本付息等环节，各环节均需严格遵循政策规定并注重项目质量与资金使用效率。

主要观点

• 专项债的由来与作用：专项债的推出是为了解决地方政府隐性债务问题，将债务纳入全口径预算管理，实现融资规范化。
• 专项债分类与风险控制：专项债分为普通专项债与项目收益专项债，后者更注重项目收益自平衡，有利于风险控制。
• 项目库管理：为提高资金使用效率，地方政府建立了项目库管理体系，对项目进行分类管理与动态跟踪。
• 额度分配机制：专项债额度分配主要依据地方财力，而非债务风险指标，强调正向激励与公平性。
• 发行流程与材料要求：专项债发行需准备包括项目实施方案、财务评估报告、法律意见书等材料，需由第三方机构协助完成。
• 资金用途调整机制：为提高资金使用效率，允许在特定情况下调整资金用途，但需严格审核以避免违规使用。
• 风险提示：专项债在项目入库、发行使用、用途调整及还本付息等环节均存在潜在风险，包括收益不足、资金闲置、挪用及付息压力等。

关键信息

1. 新增专项债的由来及现状

• 专项债定义：新增专项债不列为赤字，但作为地方债务纳入政府性基金预算管理。
• 发行规模：2022年新增专项债发行规模超过4万亿，成为地方政府项目融资的主要渠道。
• 隐债化解背景：2014年43号文将政府债务纳入全口径预算管理，2017年提出“终身问责，倒查责任”。
• 城投债问题：城投平台通过土地资产金融化进行债务扩张，存在隐性债务风险。

2. 新增专项债额度分配

• 分配依据：额度分配主要参考地方财力，而非债务风险指标。
• 分配方式：采用因素法计算，但实际分配更偏向财力较强的地区。
• 回归分析结果：2021年专项债限额与2020年综合财力存在显著正相关，其他指标不显著。
• 提前批政策：自2019年起，地方政府可提前下达部分专项债额度，以加快资金使用。

3. 新增专项债发行流程

• 项目库管理：项目需通过项目库入库，各地建立储备库、需求库、发行库和执行库等子库。
• 支持领域与负面清单：目前专项债支持领域包括交通、能源、市政产业园等11个领域，并有明确禁止投向。
• 发行方式：采用省级统一发行并转贷给市县级的方式，包括招标和承销两种形式。
• 利率与利差：专项债利率以国债为基准，利差从之前的25bp逐步收窄至10-20bp，市场化程度提高。
• 发行材料：需准备“一案两书”等关键材料，由第三方机构出具。

4. 专项债资金用途调整

• 调整条件：包括项目实施变化、资金结余、违规使用等。
• 调整原则：调整后项目必须符合公益性、收益自平衡等要求，严禁用于楼堂馆所等非公益性支出。
• 调整规模：2022年23个省份进行资金用途调整，其中浙江省调整规模最大，超200亿元。

5. 专项债全流程风险

• 项目入库风险：项目质量判断有误、收益预测不准确、绩效评估不实。
• 发行使用风险：资金未及时转化成实物工作量，存在闲置和挪用风险。
• 用途调整风险：调整后项目需符合规定，避免资金违规使用。
• 还本付息风险：地方政府偿债能力不足，可能引发付息压力，尤其是弱资质地区。

风险提示

• 项目收益下滑：可能影响专项债的本息偿还能力。
• 专项债发行冲击：大规模发行可能对债券市场造成压力。

总结

新增专项债已成为地方政府项目建设融资的重要工具，其发行流程日趋规范，但资金使用效率与合规性仍是关注重点。地方政府需在项目入库、发行、使用及还本付息各环节加强管理，提高项目质量与资金转化效率，同时防范因收益不足、资金挪用、用途调整不当及付息压力等问题带来的风险。