中诚信-地方政府专项债2021年回顾与2022年展望-跨周期调节下专项债发行前慢后快，稳增长政策发力靠前仍需防范风险-19页_1mb

地方政府债研究总结

核心内容

2021年地方政府专项债发行规模接近5万亿元，成为积极财政政策的重要支撑。发行节奏呈现“前慢后快”特征，全年专项债发行规模为4.92万亿元，约为一般债的两倍。同时，专项债在支持“两新一重”、乡村振兴、绿色低碳等领域持续发力，并首次发行离岸人民币专项债，标志着地方债国际化进程的开启。

2022年，专项债预计新增限额在3.50~3.75万亿元之间，叠加2021年结转额度，全年可能发行3.73~3.98万亿元。中央经济工作会议强调积极财政政策要提升效能、更加注重精准和可持续，专项债将继续聚焦基础设施投资，尤其是新开工项目和省市级重点项目，以推动经济稳中求进。

主要观点

• 发行规模与节奏：2021年专项债发行规模接近5万亿元，全年发行节奏“前慢后快”，下半年为应对稳增长压力，发行加快。
• 发行期限与利率：专项债发行期限呈现短期化趋势，10年期以下占比上升。发行利率整体下行，但专项债利率回落幅度小于一般债，利差波动走扩。
• 再融资专项债扩容：再融资专项债规模接近上年的2.5倍，占比近三成，借新还旧比例达历史高位，达83.89%。
• 资金投向与结构：新增专项债约八成用于存量项目，近四成投向“两新一重”，近三成涉及土地出让收入。资本金应用规模和项目数量低于上年，主要集中在交通基础设施领域。
• 地方债国际化：深圳市发行50亿元离岸人民币专项债，标志着我国地方债国际化进程正式开启，为地方政府开拓融资渠道、降低融资成本提供新路径。
• 2022年专项债作用：预计2022年专项债将拉动基建投资约6.17~6.26万亿元，继续发挥稳增长、调结构、补短板作用，推动经济复苏。

关键信息

2021年专项债发行概况

• 发行规模：全年发行4.92万亿元，接近一般债的两倍。
• 发行节奏：上半年发行偏慢，下半年加快，四个季度发行规模分别为3741亿元、1.36万亿元、1.65万亿元、1.54万亿元。
• 发行期限：加权平均发行期限为14.17年，较上年小幅缩短。10年期以下专项债占比上升近7个百分点。
• 发行利率：全年波动下行，专项债利率回落幅度小于一般债，利差收窄。
• 区域差异：上海、北京、海南发行利率较低，广西、重庆、贵州较高；北京、辽宁、黑龙江发行利差较高，上海、河北、江苏较低。

2021年专项债使用情况

• 项目类型：市政和产业园区（24%）、交通（18%）、棚改（15%）、民生（15%）。
• 资本金应用：约1500亿元专项债作为资本金，占新增专项债的4.5%，投向近500个项目。
• 土地依赖度：约30%的专项债项目收入来源包含土地出让收入，多集中于棚改和产业园类项目。
• 再融资专项债：全年发行1.34万亿元，用于偿还到期债券和存量债务，借新还旧比例达83.89%。

2022年专项债展望

• 发行规模预测：全年或发行3.73~3.98万亿元新增专项债，再融资专项债或发行近万亿元。
• 投向领域：重点投向基础设施建设，适度支持水利、城市管网、保障性住房等，同时向新开工项目和省市级项目倾斜。
• 拉动效应：理论上可拉动基建投资约6.17~6.26万亿元，预计2022年一季度将出现“基建开门红”。
• 风险关注：需警惕土地出让遇冷、资金使用效率偏低、偿债压力加大及隐性债务化解等问题。

风险提示

1. 基层政府偿债压力：财政紧平衡下，部分基层政府偿债压力较大，需重点关注。
2. 土地财政弱化：房地产严监管导致土地出让收入减少，影响专项债项目收益。
3. 资金使用效率：部分省份存在资金闲置、挪用等问题，需加强绩效管理和用途监管。
4. 资本金应用比例偏低：专项债用于资本金的比例持续低于10%，撬动社会资本力度不足。
5. 偿债高峰期：2023年地方债到期高峰将达3.6万亿元，需合理安排偿债资金，防范债务可持续性风险。

结论

2021年地方政府专项债在稳增长、补短板方面发挥了重要作用，但同时也面临资金使用效率、偿债压力和隐性债务化解等风险。2022年专项债将继续作为积极财政政策的重要工具，推动基建投资，促进经济复苏，但需在规模扩张的同时加强监管，提升资金使用效率，确保债务风险可控。