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《基础设施和公用事业特许经营管理办法（修订征求意见稿）》点评及其影响总结

核心内容概述

《基础设施和公用事业特许经营管理办法（修订征求意见稿）》（以下简称《特许经营管理办法》）由中华人民共和国国家发展和改革委员会于2023年11月28日发布，旨在从立法角度规范PPP（政府和社会资本合作）新机制的实施，以遏制新增地方政府隐性债务、激活民间资本投资活力。该办法是自2015年以来发改委首次对《基础设施和公用事业特许经营管理办法》进行修订，标志着PPP模式从“广义”向“使用者付费”模式的回归。

主要观点

1. 政策背景与目标

• 遏制隐性债务：PPP模式在实践中曾被滥用，导致隐性债务增加，新机制强调防范新增隐性债务，明确政府不能承诺财政资金担保或作为还款来源。
• 激活民间投资：鼓励民营企业参与特许经营项目，推动社会资本全面进入市政公用事业领域，提升投资效率和市场活力。
• 规范项目实施：通过明确管理职责、优化审批流程、强化信息披露等手段，提高PPP项目管理效率，实现政企合作的公平与透明。

2. 修订内容要点

• 特许经营属性：明确特许经营的公益属性，将环境保护细化为生态保护和环境治理，并增加体育、旅游等新领域。
• 获取方式：强调“公开竞争”和“依法选择”，禁止政府直接授权，推动市场化运作。
• 经营模式：聚焦使用者付费模式，新增TOT模式，强调运营的重要性，禁止变相逃避运营义务。
• 特许经营期限：延长至一般不超过40年，提升项目的长期收益预期。
• 收益与补贴：政府付费仅限于运营补贴，不得用于项目建设，强化项目收益自平衡机制。
• 风险与监管：新增项目风险评估、绩效评价、信息披露等要求，加强项目监督与管理。
• 法律责任：明确对违规行为的处罚机制，包括社会公众及特许经营者的投诉机制，将政府机构协议履行情况纳入诚信考核。

3. 对平台企业的影响

机遇

• 盘活存量资产：通过特许经营模式，平台企业可有效盘活存量资产，形成化债与经营的良性循环。
• 市场化转型：推动平台企业从政府主导向市场化运作转型，提升运营效率与管理水平。
• 融资与投资优化：鼓励民营资本参与，减轻平台企业投资负担，拓宽融资渠道，如支持REITs发行、收益权质押贷款等。

挑战

• 收益管理要求提高：平台企业需加强项目收益管理与评估能力，以应对市场化运作带来的更高运营标准。
• 存量项目处理复杂：存量PPP项目分类处置方案尚不明确，平台企业需主动开展自查与梳理工作。
• 竞争压力加大：特许经营权获取方式改变，平台企业需提升自身竞争力，以应对公开竞争环境。

关键信息

• 政策协同：《特许经营管理办法》与115号文相辅相成，共同推动PPP模式规范化。
• REITs支持：首次提及REITs，为平台企业盘活优质基础设施资产提供新路径。
• 项目分类：新机制下，新项目与老项目分别适用，但存量项目处置仍需进一步明确。
• 公平竞争机制：政府需依法选择特许经营者，不再直接授权，提升市场公平性。
• 责任明确：明确各方职责与义务，防止国有资产流失，强化政府与社会资本的协同合作。

结论

《特许经营管理办法》的发布标志着PPP模式向更加规范、市场化方向迈进。它在防范隐性债务、激发民间投资、提高项目管理效率等方面具有重要意义。对于平台企业而言，该办法既带来了通过盘活存量资产、优化投资结构、提升运营能力等方面的机遇，也提出了在收益管理、项目处置、竞争能力等方面的挑战。平台企业需积极应对，提升自身综合能力，以适应新的政策环境。