【CMF】我国土地财政的演化、困局和应对_73页_2mb

CMF中国宏观经济专题报告（第64期）总结：我国土地财政的演化、困局与应对

核心内容

本报告围绕我国土地财政的演化过程、当前面临的困局以及应对策略进行分析，强调土地财政在推动城镇化和工业化方面曾发挥重要作用，但随着房地产行业调整、财政体制改革和经济结构转型，土地财政的可持续性受到挑战，亟需探索新的财政支持路径。

主要观点

一、财税体制改革与土地财政演化

• 土地财政的形成与我国由计划经济向市场经济的转型密切相关，伴随财政预算体系从“一本账”向“四本账”转变，土地财政逐步成为地方政府的重要收入来源。
• 1994年分税制改革后，地方财权集中于中央，事权下放，导致地方财政收支矛盾突出，地方政府通过土地财政缓解压力。
• 住房制度改革和土地产权制度改革进一步推动土地财政发展，同时以经济发展为主要考核指标的政绩体系，促使地方政府高价卖地，推动土地金融与财政的连锁效应。
• 土地出让收入管理体制改革推动土地财政规范化发展，土地财政逐步成为地方政府“第二财政”。

二、土地财政困局与当前缺口

• 土地财政依赖度保持高位，仅考虑土地出让收入的依赖度持续超过30%，2020年达到44%。
• 各地土地财政依赖度分化明显，与区域发展水平呈倒U型关系，中部地区依赖度最高，西部和东北地区部分省份更依赖转移支付。
• 房地产行业进入深度调整期，土地出让收入大幅下滑，2022年土地出让收入同比下降21.5%，政府性基金预算缺口超2万亿。
• 土地财政的弱化加剧地方财政脆弱性，影响地方政府债务偿还能力，尤其是专项债和城投企业债务滚动风险上升。

三、弥补土地财政缺口的可行路径

路径一：深化财政体制改革，完善央地税收分配

• 适当上移教育、社保、医疗等民生领域的支出责任，缓解地方刚性支出压力。
• 优化增值税留抵退税制度，提高地方对企业及个人所得税的分享比例。
• 健全以房产税和消费税为主的地方税体系，合理培育新税源，如数字服务税、数字资源税等。

路径二：增加中央转移支付，减轻地方财政压力

• 中央转移支付是地方综合财力的重要构成，2022年规模达9.80万亿。
• 建议继续增加中央对地方的转移支付规模，向困难地区和欠发达地区倾斜，支持基层“三保”底线。
• 中央政府可适度加杠杆，增加国债（含特别国债）发行规模，为转移支付提供支撑。

路径三：发挥国有资本财政作用，扩大“第三本账”收入

• 国有企业资产规模庞大，但国有资本经营收入占比较低，仅占全口径财政收入的1.5%左右。
• 未来五年，假设国有企业总资产回报率每年提高0.2个百分点，净利润上缴比例逐步达到30%，国有资本财政规模可新增1.96万亿。
• 建议提高国有资产回报率和净利润上缴比例，优化国有资本经营预算制度。

路径四：通过基础设施REITs盘活存量资产

• 基础设施REITs是盘活存量基础设施资产的重要方式，有助于提高资产周转率，减轻地方政府基建融资压力。
• 我国基础设施存量规模达130万亿，其中适合REITs投资的资产超过30万亿。
• 建议加快REITs发行，解决国有资产转让限制、会计出表约束、资产估值困难、税务处理等问题，推动REITs常态化。

关键信息

• 土地财政依赖度持续上升，仅考虑土地出让收入时，2020年达44%，2022年土地财政缺口约2万亿。
• 房地产行业深度调整导致土地财政难以为继，地方政府对土地出让收入的依赖度高，敏感度差异显著。
• 土地财政的长期稳定性面临挑战，需推动土地信用体系转型，构建以资产为基础的财政体系。
• 未来需关注税收制度改革、财政支出责任划分、基础设施REITs等多方面，推动财政体系向可持续方向转型。