地方碳排放权交易体系的经验和教训（中英文）-哈佛大学肯尼迪学院-2021.6-46页_883kb

地方碳排放权交易体系的经验和教训总结

核心内容

本研究探讨了地方碳排放权交易体系（ETS）在国家碳政策框架下的作用，分析了其对国家政策的潜在影响，以及如何通过地方政策促进国家层面的减排目标实现。研究强调了地方政策在国家政策不足或存在市场失灵时的重要性，并通过美国的RGGI和加州AB-32/398等案例，总结了地方碳交易体系的经验教训。

主要观点

• 国际合作的重要性：由于气候变化是全球性问题，国家层面的政策应作为关键辖区实施有效的减排措施。然而，国家政策的实施效果可能受限于政治和经济因素，此时地方政策可发挥补充作用。
• 地方政策的作用：地方政策可以在国家政策不充分时，作为减排工具，尤其在解决市场失灵（如委托代理问题）和作为创新政策试验的“实验室”方面具有重要意义。
• 碳定价工具的优势：碳税和碳排放权交易体系（ETS）提供了灵活性，有助于减少总体减排成本，并能促进低碳技术变革。
• 地方与国家政策的相互作用：地方政策与国家政策之间的相互作用可能是正面的、中性的或负面的，这取决于政策的覆盖范围、设计和严格程度。
• 政策设计的关键因素：配额分配、MRV体系（监测、报告与核查）、价格区间设定、补充政策与碳定价的协调等，都是影响地方和国家政策效果的重要设计要素。

关键信息

1. 美国地方碳排放权交易体系经验

• RGGI（区域温室气体倡议）：

  • 覆盖美国东北部和大西洋中部10个州的电力部门。
  • 最初配额设定为控制在2002-2004年的平均水平，但因天然气价格低、经济衰退等因素，实际减排效果有限。
  • 后续调整配额总量，使减排目标提高，最终实现比基准排放量减少35%。
  • 配额拍卖为各州带来大量收入，但价格区间设计对防止波动至关重要。

• 加州AB-32/398体系：

  • 设定到2020年将温室气体排放量削减至1990年水平，2030年削减40%。
  • 配额总量覆盖约85%的排放，且逐年下降。
  • 引入拍卖机制并设定价格区间，有助于稳定市场。
  • 通过连接魁北克碳市场，降低履约成本。
  • 面临排放泄漏问题，但通过基于产出的配额分配机制进行缓解。

2. 地方政策与国家政策的相互作用

• 重叠法规带来的问题：

  • 若国家和地方政策目标不一致，可能导致排放泄漏和成本效益降低。
  • 例如，加州的可再生能源标准（RES）与国家政策的重叠，导致其他州减少可再生能源使用，从而抵消减排效果。
  • 同样，加州的燃油效率标准与国家CAFE标准的重叠，导致排放泄漏问题。

• 基于价格的政策优势：

  • 与基于数量的政策不同，基于价格的政策（如碳税）可以避免100%的排放泄漏。
  • 国家层面的碳税政策可以更有效地实现全国范围的减排，而地方政策的额外减排可能带来更高的成本。

• 积极相互作用的可能：

  • 地方政策可以向国家政策施加压力，推动更严格的国家政策。
  • 地方试验可为国家政策提供经验和创新方法，如中国碳交易试点。

3. 配额分配与市场机制

• 配额的灵活性：配额分配机制应允许企业根据自身情况选择不同的履约方式，以提高市场效率。
• 价格区间设计：通过设定价格上限和下限，可以减少市场波动，确保政策的稳定性。
• 抵消机制的局限性：过度限制抵消使用可能导致市场疲软，影响减排效果。

4. 市场失灵与政策互补

• 市场失灵的解决：当国家政策无法有效应对某些市场失灵时，地方政策可以作为补充工具。
• 补充政策的冲突：某些“补充政策”（如可再生能源标准）可能与碳定价政策产生冲突，导致减排成本上升。
• “水床效应”：地方政策与国家政策的不协调可能引发“水床效应”，即减排在某一地区增加，而在其他地区减少。

5. 中国碳交易试点的启示

• 地方试点的作用：中国地方碳交易试点（如广东）为国家碳市场的建立提供了经验。
• 国家碳市场的设计：中国计划于2021年推出的全国碳市场采用可交易的绩效标准（TPS），其设计比传统的总量控制与交易体系更为复杂。
• 政策协调的重要性：地方和国家政策的协调对于实现有效的减排至关重要，以避免冲突和泄漏问题。

结论

地方碳排放权交易体系在国家政策不足或存在市场失灵时，可以发挥重要作用。然而，地方政策与国家政策之间的相互作用可能带来挑战，如排放泄漏和成本效益问题。因此，政策设计应注重灵活性、透明性和协调性，以确保地方和国家政策的互补与协同，实现更有效的碳减排目标。