中国二氧化碳排放交易制度：历史、现状与展望（中英）-哈佛大学肯尼迪学院_39页_771kb

中国碳排放权交易制度：历史、现状与展望

核心内容概述

中国碳排放权交易制度（ETS）是一项旨在通过市场机制实现温室气体减排的政策工具，其目标是支撑“2030年前碳排放达峰”和“2060年前碳中和”的国家战略。该制度以“可交易的绩效标准”（TPS）为核心，初期聚焦于发电行业，未来将扩展至更多能源密集型行业。ETS通过设定碳排放强度目标，允许企业通过交易降低减排成本，从而推动低碳转型。

主要观点

• 政策目标：碳市场是中国实现国家气候承诺的重要工具，其目标包括控制碳排放强度、提高MRV（监测、报告和核查）能力、支持碳抵销市场发展，以及强化企业对碳排放的责任。
• 制度设计：ETS采用基于强度的体系，与基于总量的体系相比，更注重经济增长与减排之间的平衡。
• 实施路径：全国碳市场基于多个试点经验建立，于2021年6月正式运行，未来将逐步扩展至其他行业。
• 配额分配：配额初始以免费分配为主，未来将引入有偿分配机制，以提高市场效率。
• 监管与执法：生态环境部负责监督ETS实施，包括MRV、配额分配、清缴及违规处罚。目前罚款力度相对较低，但未来可能加强。
• 与其他政策的关系：ETS与工业节能政策、可再生能源政策存在一定的重叠，但总体上形成“双保险”机制，共同推动减排。
• 国际接轨：ETS未来可能与其他国家碳市场链接，以降低减排成本并提升国际影响力。

关键信息

1. 历史背景

• 2009年：中国在哥本哈根承诺到2020年碳强度下降40%~45%。
• 2011年：发布《碳排放权交易试点工作通知》。
• 2013~2014年：七个省市启动碳市场试点。
• 2017年12月：启动全国碳市场并获得国务院批准。
• 2018年：应对气候变化职责由国家发改委转移至生态环境部。
• 2020年12月：发布《碳排放权交易管理办法（试行）》并开始实施。
• 2021年3月：发布《碳排放权交易管理暂行条例（草案修改稿）》。

2. 碳市场设计

2.1 配额分配

• 基准分类：分为4类：300兆瓦以下燃煤电厂、300兆瓦以上燃煤电厂、非常规燃煤电厂、天然气电厂。
• 配额计算：基于技术碳排放率和实际产出。
• 配额调整：履约期结束时根据实际产出调整配额。

2.2 覆盖范围

• 首批行业：电力行业（包括热电联产和纯凝发电机组）。
• 覆盖企业：年排放量达2.6万吨二氧化碳当量的企业。
• 扩展计划：未来将覆盖水泥、电解铝等行业，预计2022年开始。

3. 实施机制

3.1 机构结构

• 生态环境部：负责监督ETS的实施，包括MRV、配额分配、清缴、执法等。
• 国家碳排放权注册登记机构：记录配额信息并提供结算服务。
• 全国碳排放权交易机构：组织集中统一交易。

3.2 MRV制度

• 重要性：确保排放数据的准确性和透明度。
• 实施方式：采用“双随机、一公开”方式进行核查。
• 挑战：部分省份和行业在MRV方面存在不足，需加强监管。

3.3 执法与处罚

• 当前机制：虚报、瞒报排放的企业面临1万至3万的罚款。
• 未来可能：若《暂行条例》生效，罚款上限可能提高至20万元。
• 其他措施：取消佣金、削弱信用、禁止运营等。

4. 与其他政策的相互作用

• 区域试点：国家碳市场将取代区域试点，但试点可继续用于支撑省级减排目标。
• 可再生能源政策：与ETS无直接重叠，但抵销机制可能造成重复计算。
• 工业节能政策：与ETS存在部分重叠，但由不同部门管理，需协调。

5. 未来展望

5.1 扩展行业

• 优先顺序：优先扩展至MRV体系完善的行业，如水泥和电解铝。
• 效率考量：非国有行业可能因缺乏责任机制而影响效率。

5.2 体系转型

• 从强度到总量：未来可能从基于强度的体系向基于总量的体系过渡。
• 优势与挑战：基于总量的体系能提高减排成本效益，但可能增加企业负担。

5.3 电力市场化改革

• 与ETS的互动：电力改革与ETS在发电行业存在直接联系。
• 定价机制：现货市场和计划内电价差异可能影响ETS的实施。

5.4 国际链接

• 碳边界调整机制（BCAs）：可能成为ETS国际接轨的起点。
• 抵销机制：中国可向国际碳市场提供减排信用，提升国际影响力。

总结

中国碳排放权交易制度是实现国家碳减排目标的重要政策工具，其设计和实施体现了中国在应对气候变化方面的努力。尽管初期面临诸多挑战，如MRV体系不完善、执法机制不健全，但通过不断调整和完善，ETS有望成为推动低碳经济转型的有效机制。未来，随着制度的逐步成熟和国际接轨的推进，中国碳市场将在全球气候治理中发挥更大作用。