20210623-粤开证券-政府引导基金_发展历程_运行机制及对隐性债务的影响_21页_1mb

政府引导基金研究报告总结

核心内容

本报告主要分析了我国政府引导基金的发展历程、现状、运作机制以及其与地方政府隐性债务之间的关系。政府引导基金是一种由政府发起、引导社会资本参与的政策性基金，兼具“政策导向”与“市场运作”双重属性，旨在通过财政资金撬动社会资本，优化资源配置，支持创新创业、中小企业发展、产业转型升级及基础设施和公共服务等领域。

主要观点

1. 政府引导基金的定义与特点

• 定义：政府引导基金是政府出资设立、市场化运作的政策性基金，不以营利为目的。
• 特点：
  • 设立初衷：改善融资环境，促进产业优化升级。
  • 资金来源：政府出资为主，社会资本为辅。
  • 运作方式：市场化运作，政府不参与日常管理。
  • 投资方向：主要投向四大重点领域及七类负面清单。
  • 利益与风险分配：遵循“利益共享、风险共担”原则，但实际操作中存在“明股实债”现象，增加隐性债务。

2. 发展历程与现状

• 发展阶段：
  • 2002-2007年：初步探索阶段，设立中关村创业引导基金。
  • 2008-2016年：规范发展阶段，政策文件频出，设立规模快速增长。
  • 2017年至今：精耕细作阶段，新设基金数量和规模下降，重点转向存量基金盘活。
• 现状：
  • 截至2021年一季度，全国共设立1877支政府引导基金，目标规模达11.59万亿，已到位资金5.69万亿，资金到位率约为48.98%。
  • 区县级和地级市基金数量较多，但规模较小；省级和国家级基金规模大，但数量较少。
  • 产业基金为主导，占基金总数的67.9%，重点投向智能制造、医药康养、文化旅游等领域。
  • 江苏、浙江、广东引导基金数量居全国前列，北京基金规模遥遥领先。

3. 运作模式

• 组织形式：以有限合伙制为主，包括公司制、契约制等。
• 基金结构：
  • 母子基金双层架构：母基金出资设立子基金，实现资金杠杆效应。
  • 优先劣后结构：优先级由社会资本认购，享有固定收益；劣后级由政府或国企承担风险，容易形成隐性债务。
• 运作模式：
  • 参股：引导基金作为母基金，吸引社会资本共同设立子基金。
  • 跟进投资：政府投资基金按适当比例投资于目标企业。
  • 融资担保：引导基金对创业投资企业提供信用担保，提升其融资能力。

4. 与隐性债务的联系

• 明股实债：政府承诺固定收益，或回购优先级份额，形成隐性债务。
• 隐性债务测算：
  • 若政府出资10%，隐性债务规模约为4.54万亿，负债率增加4.5个百分点。
  • 若政府出资30%，隐性债务规模约为1.96万亿，负债率增加1.9个百分点。
• 地方政府负债率：从2010年的3.2%快速攀升至2020年的40.5%，隐性债务成为重要组成部分。

5. 存在的问题

• 募资困境：银行等传统金融机构受限，社会资本缺位。
• 投资困境：返投比例限制导致投资效率低下，部分基金将资金转移至外地，规避政策限制。
• 绩效评价困境：基金管理人因怕亏损而回避高风险项目，导致资金沉睡，偏离政策目标。

6. 未来发展方向

• 丰富社会资本来源：引入PE/VC、主权财富基金、高净值个人等，推动募资多元化。
• 放宽限制：适当降低返投比例、放宽注册地限制，提高基金灵活性和市场吸引力。
• 完善容错机制：对因不可抗力或政策变动导致的损失不追责，按市场化原则进行绩效评价。

关键信息

• 政府引导基金：兼具政策导向与市场运作，是财政资金使用的重要创新。
• 隐性债务风险：明股实债现象显著，可能增加地方政府隐性债务规模1.96~4.54万亿。
• 地方负债率：从3.2%快速攀升至40.5%，成为地方政府债务的重要组成部分。
• 未来改革方向：政府需厘清与市场边界，推动基金市场化运作，提升投资效率和灵活性。

结论

政府引导基金在促进区域产业发展、优化资源配置方面发挥了重要作用，但也面临募资难、投资效率低、绩效评价机制不完善等问题。未来需通过多元化资金来源、放宽政策限制、完善容错机制等方式，推动政府引导基金向更市场化、更高效的方向发展，以减少隐性债务风险，实现财政资金的杠杆放大效应。