【粤开宏观】政府引导基金：发展历程、运行机制及对隐性债务的影响-20210623-粤开证券-21页_1mb

政府引导基金总结

核心内容

政府引导基金是政府出资设立、引导社会资本参与的政策性私募基金，具有政策导向和市场化运作的双重属性。其设立初衷是通过财政资金的杠杆效应，促进创新创业、支持产业发展，并通过吸引社会资本，优化资源配置。

主要观点

• 政府引导基金的设立经历了三个阶段：初步探索阶段（2002-2007年）、规范发展阶段（2008-2016年）、存量精耕细作阶段（2017年至今）。
• 2017年后，新设基金数量及规模逐年减少，但存量基金规模庞大，截至2021年一季度，基金数量达1877支，目标规模11.59万亿，已到位资金5.69万亿。
• 政府引导基金的运作以有限合伙制为主，母子基金双层架构为常见模式，权益结构通常分为优先级与劣后级，优先级由社会资本认购，劣后级由政府或国企承担风险。
• 明股实债现象导致政府隐性债务增加，可能增加地方政府隐性债务规模1.96~4.54万亿，提高负债率1.9~4.5个百分点，至37.9%~40.4%。
• 政府引导基金存在募资难、投资效率低、绩效评价偏离政策目标等问题，需通过多元化资金来源、放宽政策限制和完善容错机制来优化。

关键信息

一、定义与内涵

• 政府引导基金由政府出资设立，引导社会资本参与，主要用于支持创新创业、中小企业发展、产业转型升级及基础设施和公共服务领域。
• 政府出资比例通常为10%-30%，社会资本占比为70%-90%。
• 不得投资于房地产、金融衍生品、非保本型理财产品等高风险领域。

二、发展历程

1. 2002年-2007年：初步探索阶段

   • 中关村创业引导基金为第一支真正意义上的政府引导基金。
   • 政策文件初步提出设立引导基金的设想，但未明确组织架构和运作机制。

2. 2008年-2016年：规范发展阶段

   • 政府引导基金设立数量和规模快速增长，2014-2016年新设基金数量分别为95支、365支、499支，目标规模分别为3271亿元、16363亿元、37308亿元。
   • 政策文件对引导基金的设立、运作、监管等进行了全方位规范。

3. 2017年至今：存量精耕细作阶段

   • 新设基金数量及目标规模逐年下降，2017-2020年新设基金目标规模年复合增速为-39.0%。
   • 为提高资金使用效率，各地引导基金通过修订管理办法，调整出资比例、返投比例、返利政策等。

三、当前现状

• 区县级基金数量多但规模小，地级市和省级基金数量较少但规模较大。
• 产业基金为主，占基金总数的67.9%，主要投向智能制造、医药康养、文化旅游等国家鼓励领域。
• 北京引导基金规模领先，虽基金数量仅90支，但目标规模达1.72万亿。
• 江苏、浙江、广东引导基金数量居全国前列，分别为212支、163支、160支。

四、运作模式

• 组织形式：包括有限合伙制、公司制和契约制，其中有限合伙制最为常见。
• 基金结构：母子基金双层架构为主，子基金由母基金出资设立，吸引社会资本参与。
• 权益结构：优先劣后两级结构为主，优先级由社会资本认购，劣后级由政府或国企承担风险。
• 运作方式：包括参股、跟进投资、融资担保三种模式，以参股为主，吸引社会资本共同设立创业投资企业。

五、与隐性债务的联系

• 明股实债模式下，社会资本实际充当债权人角色，政府承担隐性担保责任，增加隐性债务。
• 若政府出资比例为10%，隐性债务规模可达4.54万亿，负债率增至40.4%；若政府出资比例为30%，隐性债务规模为1.96万亿，负债率增至37.9%。
• 政府引导基金与城投债、地方债共同构成地方隐性债务的重要部分，且规模大、信息不透明，潜在风险较高。

六、存在的问题与出路

存在的问题：

1. 募资困境：资管新规限制社会资本进入，尤其是银行、保险等传统出资人，导致募资不足。
2. 投资困境：返投比例限制、注册地要求等政策性限制，导致基金管理人投资积极性下降。
3. 绩效评价困境：基金管理人因害怕亏损，倾向于投资成熟期项目，偏离政策目标，产生资金沉睡问题。

解决出路：

1. 丰富社会资本来源：引入PE/VC、主权财富基金、高净值个人等，增加风险承担能力更强的投资主体。
2. 放宽政策限制：适当降低返投比例、注册地要求等，提高基金对优秀基金管理人的吸引力。
3. 完善容错机制：对因不可抗力或政策变动导致的投资损失，不追究管理人责任；按市场化原则进行绩效评价，激发管理人积极性。

结论

政府引导基金在促进地方经济发展和产业转型升级方面发挥重要作用，但也面临隐性债务增加、募资困难、投资效率低等问题。未来应通过市场化运作、多元化资金来源、优化政策限制和完善容错机制等手段，推动引导基金更好地实现政策目标，同时防范隐性债务风险。