接棒土地财政：数据财政、股权财政还是房地产税？-20230410-德邦证券-21页_1mb

宏观专题总结：接棒土地财政的路径分析

核心内容概述

随着土地出让收入减少约2万亿，地方财政面临严峻挑战。市场对“数据财政”、“股权财政”和“房地产税”三种接棒方案进行了广泛讨论。本文从时机、规模和地方收入三方面分析，认为房地产税是未来几年最有可能成为土地财政的替代方案，而数据财政和股权财政短期内难以有效填补缺口。

主要观点

1. 数据财政：缓不济急

• 理论基础：数据作为新生产要素，理论上应参与分配，但当前尚未形成系统性的制度设计。
• 收入来源：数据财政收入来源于数据本身、数据主体及数据产出，可归结为“税”、“利”、“债”三种形式。
• 挑战与问题：
  • 数据要素的资产化尚未成熟；
  • 数据产权制度尚不完善，三权分置仍需探索；
  • 数据财政的落地依赖数字经济基础设施和制度的完善，短期内难以形成稳定收入。
• 政策方向：部分国家已有数字服务税（DST）实践，如欧盟和OECD国家，但我国尚未形成统一框架。

2. 股权财政：规模不足以补缺口

• 定义：股权财政指政府从国有资产中获得的收入，包括非金融企业、金融企业、行政事业性资产和国有自然资源。
• 当前收入结构：
  • 狭义股权财政仅包括非金融企业国有资产，收入有限；
  • 增扩口径包含金融资产，但收入仍不充足；
  • 广义口径包含所有四类国有资产，但土地出让收入占主导地位，其余部分贡献有限。
• 增收潜力：
  • 提高调入一般公共预算的比例；
  • 提高国企上缴利润比例（当前约20%，目标为30%）；
  • 扩大国有资本经营预算的覆盖面，尤其是金融国资。
• 现实问题：
  • 金融国资尚未完全纳入统一预算；
  • 信息披露不充分，覆盖率和分红率偏低；
  • 收入规模有限，难以弥补土地财政缺口。

3. 房地产税：未来几年更有可能落地

• 时机：房地产税具备试点条件，但受房地产市场波动影响，短期内难以全面推行。
• 规模：预计房地产税可带来年收入1万亿至1.4万亿，足以弥补土地财政缺口。
• 地方收入：房地产税可作为持续、稳定的地方税源，而股权财政在经济欠发达地区难以形成稳定收入。
• 政策建议：
  • 未来几年可能重启房地产税试点；
  • 在房地产税尚未出台前，设立政策性住房金融机构可作为短期缓冲手段，鼓励企业建设保障性租赁住房，稳定土地市场。

关键信息

土地财政现状

• 2021年土地出让收入达8.7万亿，扣除成本后约1.3万亿计入可用财力；
• 2023年1-2月土地出让收入同比下降29%，降至5600亿左右，显示土地财政持续下行压力。

数据财政与土地财政的对比

• 相似性：
  • 均可资产化，形成“利”和“债”形式的收入；
  • 均基于两级市场体系，政府从不同环节获取收入。
• 差异性：
  • 数据具有非排他性、可无限复制，而土地具有稀缺性和边际成本递增；
  • 数据财政需等待数字经济基础设施和制度完善，短期难以落地。

股权财政收入结构

• 狭义股权财政：非金融企业国有资产，2021年收入约5170亿元；
• 增扩股权财政：包括金融资产，2021年收入约6793亿元，但调入一般公共预算仅约3500亿元；
• 广义股权财政：包含四类国有资产，2021年总规模约10.4万亿，其中土地出让收入占比约83.8%。

房地产税测算

• 2020年我国城镇家庭住房总面积约294.6亿平米，住房价值约294万亿元；
• 综合有效税率预计在0.5%~1.0%之间；
• 征收面积系数偏低（0.4~0.7），预计年收入在1万亿~1.4万亿之间；
• 房地产税收入可稳定填补土地财政缺口，成为可持续的地方税源。

风险提示

1. 土地财政下行超预期；
2. 数据要素市场落地进度偏慢；
3. 房地产税推出时点超预期。

附录：分析师与研究助理信息

• 芦哲：德邦证券首席宏观经济学家，中国人民大学金融市场与政策研究所联席所长，具有丰富的宏观经济研究经验。
• 占烁：研究助理，协助完成报告内容分析与整理。

图表与数据来源

• 图1：数字经济占比

• 图2：欧盟28国数字企业税率偏低

• 图3：数据作为新的生产要素参与分配

• 图4：关于数据要素的政策脉络

• 图5：我国初次分配格局

• 图6：欧洲OECD国家的数字服务税（DST）

• 图7：作为生产要素的土地和数据比较

• 图8：数据财政VS土地财政框架

• 图9：我国广义“股权财政”框架体系

• 图10：“股权财政”的三个口径

• 图11：狭义和增扩口径的“股权财政”收入变动

• 图12：广义口径的股权财政收入变动

• 图13：2021年第三本账（国有资本经营预算）支出

• 图14：第三本账调入一般公共预算的规模及比例

• 图15：国企分红率仅为20%左右

• 图16：我国国企分红率仍有较大提升空间

• 图17：美国各州房地产税税率

• 图18：商品住宅销售修复并未带来土地出让收入的改善

• 表1：第一本账-非税收入-国有资源（资产）有偿使用收入的细分科目

• 表2：国企上缴利润比例

• 表3：第一本账的国有资本经营收入 VS 第三本账的国有资本经营收入

• 表4：房地产税收入规模

总结

综上所述，土地财政的减少对地方财政带来显著压力，数据财政和股权财政短期内难以有效接棒，而房地产税因具备规模、时机和地方收入的可行性，成为更现实的选择。同时，设立政策性住房金融机构亦可作为短期缓冲措施。未来，随着房地产市场逐步稳定，房地产税试点可能重启，成为填补土地财政缺口的重要政策工具。