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总结：Financial Conglomerates Directive (FCD) Review

核心内容

欧洲委员会于2008年4月向JCFC（联合金融集团委员会）发出咨询请求，要求其对FCD（金融集团指令）的现有国家实施情况进行审查，并提出政策建议。该审查旨在确保FCD能够有效应对跨行业金融集团所带来的复杂性、传染性和集中性风险，特别是在最近的金融危机背景下。

主要观点

1. 咨询目的

   • 评估FCD在现行立法框架下的实施效果，特别是关于定义、范围和内部控制要求方面。
   • 识别FCD未能实现其目标的问题，并提出政策建议以解决这些问题。

2. FCD的目标

   • 补充现有行业指令，确保跨行业金融集团接受适当的监管。
   • 避免因集团结构变化导致监管范围的不确定性，防止监管套利。

3. 识别的问题

   • 定义问题：FCD中对混合金融控股公司（MFHC）、金融控股公司（FHC）和保险控股公司（IHC）的定义存在交互影响，可能导致监管范围的变化。
   • “金融行业”定义与阈值条件：FCD未明确将资产管理公司（AMC）纳入识别范围，且阈值条件可能不够基于风险。
   • 参与（Participation）的处理方式：不同国家对“参与”的理解不同，可能影响监管范围的确定，特别是当参与是唯一触发因素时。
   • 风险集中（RC）和内部交易（IGT）监管：集团难以从非控制参与中获取信息，影响RC和IGT的监管有效性。

关键信息

1. 定义问题的影响

• 当集团被识别为金融集团后，其控股公司的监管地位可能发生变化，从而影响行业监管工具的适用性。
• 监管工具在FCD和行业指令之间存在差异，可能导致监管工具的缺失或重复应用。

2. “金融行业”定义与阈值条件

• AMC未被明确纳入FCD的识别范围，需在FCD中进行澄清。
• 阈值条件可能缺乏风险导向性，特别是对于异质性和小型集团。

3. 参与的处理方式

• “参与”的定义依赖于“持续联系”（durable link）的解释，不同国家的解释可能导致监管范围不一致。
• 对于仅通过参与触发的集团，建议引入监管裁量权，允许不将其视为金融集团。
• 建议开发Level 3指导，以明确参与在计算行业规模时的权重。

4. 风险集中与内部交易监管

• 集团难以从非控制参与中获取信息，影响RC和IGT的监管。
• 建议开发Level 3指导，以明确如何权衡参与的风险，并改善信息获取机制。

5. 其他相关问题

• 在Solvency II和CRD框架下，保险主导集团的监管工具可能不适用。
• 阈值条件在定义重大内部交易时可能不够清晰。
• 与联合资本工作组（Joint Task Force on Capital）的工作相关的问题仍需关注。
• 非监管金融实体的名义资本要求需要更新。
• 需要更新监管实体的定义以符合再保险指令。

建议与解决方案

1. 建议的解决方案

• 选项1：允许控股公司同时为MFHC和FHC/IHC，保持行业监管工具在集团顶层的适用性，避免监管范围的不确定性。
• 选项2：为MFHC引入明确的监管权力，但可能导致监管范围扩大，不符合问题根源。
• 选项3：允许监管机构在集团层面灵活应用部分行业监管工具，但可能带来监管不一致和法律不确定性。

2. JCFC的建议

• 推荐选项1：该选项能有效解决现有立法缺陷，不依赖监管裁量权，降低监管负担，避免法律不确定性。
• 选项1的优势：
  • 监管范围基于风险而非结构。
  • 不需要使用Article 3(3)裁量权来保留监管权力。
  • 降低监管负担。
  • 避免法律不确定性。
• 选项1的潜在缺点：
  • 可能导致监管重复。

咨询信息

• 咨询期为三个月，截至2009年8月28日。
• 市场参与者需通过指定模板提交意见至fcdadvice@c-ebs.org和Secretariat@ceiops.eu，注明参考号“JCFC-09-10”。
• 所有意见将在CEBS和CEIOPS网站上发布。

附录内容概览

• 附录I：定义相关术语。
• 附录II：FCD、CRD、IGD和Solvency II中与特定领域相关的条款。
• 附录III：会计标准和金融服务业指令中与“参与”定义相关的条款。
• 附录IV：咨询文件中提出的具体问题。

结论

JCFC认为，当前FCD在定义、监管范围和监管工具的适用性方面存在不足，可能导致监管套利和监管负担不均。建议通过选项1进行法律调整，以确保监管工具在集团顶层的适用性，同时保持监管的一致性和有效性。此外，需进一步明确“参与”和“金融行业”的定义，以增强FCD的执行效果。