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总结：EBA、EIOPA和ESMA关于金融集团指令（FICOD）根本审查的联合咨询文件

核心内容

EBA、EIOPA和ESMA（以下简称ESAs）于2012年5月14日发布了一份联合咨询文件，回应欧洲委员会关于对《金融集团指令》（FICOD）进行根本审查的征求意见。该文件旨在通过扩大监管范围、加强治理要求和提升监管权力，提高对金融集团的监督效率和一致性。

主要观点

1. 监管范围的扩大

• 监管范围的扩展：ESAs建议扩大FICOD的适用范围，包括非监管实体，以防止监管套利并确保全面风险识别。
• 金融部门的定义：应修改“金融部门”（Article 2 (8) FICOD）和“监管实体”（Article 2 (4) FICOD）的定义，以包括保险辅助服务公司（ancillary insurance services undertakings）和特殊目的实体（SPEs/SPVs）。
• 监管实体的识别：建议将特殊目的实体纳入监管范围，尤其是证券化特殊目的实体（SSPEs），以确保其风险被适当识别。

2. 治理结构与责任实体

• 责任实体的确定：欧洲委员会应定义一个“最终责任实体”（ultimate responsible entity），以确保集团范围内的合规和协调。
• 责任实体的职责：该实体应负责集团范围内的协调与指导，并应适用部分现有监管实体的治理要求，包括内部控制指南。

3. 监管权力的增强

• 执法机制的建立：建议欧洲委员会建立针对最终责任实体及其子公司的执法机制，以确保集团范围要求的可执行性。
• 执法工具的使用：监管机构应被赋予更强的执法权力，包括要求创建中间金融控股公司、指定单一“入口点”以及对未提供信息的实体实施制裁。

4. 监管工具的多样化

• 监管工具：ESAs提出了三种监管工具，以增强对集团范围内的监督能力：
  • 工具1：要求创建一个中间金融控股公司，负责所有金融活动实体的监督。
  • 工具2：指定一个单一的“入口点”作为非监管实体的监督参考。
  • 工具3：指定一个特定的监管实体作为“入口点”，以增强对顶层实体的执法能力。

5. 法律实体的分类

• 混合金融控股公司（MFHCs）：即使未受监管，也应纳入补充监督。
• 仅从事工业活动的公司：不应直接接受金融监管，但监管机构应有权获取其相关信息。
• 混合活动控股公司（MAHCs）和混合活动保险控股公司（MAIHCs）：不应成为FICOD的直接对象，但应允许监管机构在其监督工具箱中使用相关信息。

6. 国际一致性

• 国际监管框架：ESAs强调与国际监管原则（如联合论坛原则）的一致性，以确保欧盟在单一市场中的监管协调。
• 跨境协调：建议在欧盟范围内采用与国际标准一致的监管定义和框架。

7. 法律文本与术语

• 法律依据：FICOD作为补充指令，旨在弥补部门立法的漏洞并应对跨部门金融集团的额外审慎风险。
• 术语定义：对于尚未有统一定义的术语，ESAs在本文中进行了具体定义，以确保理解的一致性。

关键信息

• 时间与背景：咨询文件发布于2012年5月14日，是欧洲委员会2011年4月提出的咨询请求的回应。
• 监管目标：防止监管套利、确保风险全面识别、提升监管协调性与一致性。
• 政策选项：
  • 选项1：将职业退休准备机构（IORPs）纳入FICOD适用范围，作为监管实体，与AIFM和AMC的处理方式一致。
  • 选项2：维持现状，不将IORPs纳入跨部门监督，但可能无法有效解决监管套利问题。
• 监管建议：
  • 建议扩大“金融部门”和“监管实体”的定义。
  • 建议设立最终责任实体，并赋予其协调与指导角色。
  • 建议监管机构使用多种工具，包括执法、信息获取和制裁手段，以增强对金融集团的监督能力。

附件内容概览

• 附录A：对欧洲证券和市场管理局（ESA）问卷的回答摘要。
• 附录B：草案影响评估。
• 附录C：术语定义。
• 附录D：特殊目的实体（SPEs/SPVs）的合并标准。
• 附录E：金融集团的结构描述。
• 附录F：当前欧盟要求与联合论坛原则的对比。
• 附录G：集团要求。
• 附录H：咨询问题概览。

结论

ESAs认为，为应对金融危机暴露的问题，有必要对FICOD进行根本性修订，包括扩大监管范围、加强治理结构和提升监管权力。他们鼓励各利益相关方就这些问题提出意见，以确保欧盟监管框架的协调性和有效性。