20181009-西南证券-地方政府债务系列报告之二_为何地方政府债务_一收就死_一放就乱__16页_1mb

地方政府债务管控困境分析总结

核心内容

本报告分析了我国地方政府债务“一收就死、一放就乱”的周期性循环困境，并指出其根本原因在于财政体制的结构性问题。报告认为，解决这一问题不仅需要对债务本身进行治理，更需要从财政体制的深层次改革入手。

主要观点

1. 地方政府债务与经济周期互为因果
   地方政府债务扩张往往伴随经济下行，而经济企稳则促使债务管控收紧，从而形成“一放就乱、一收就死”的恶性循环。

2. 财政体制是根本原因

   • 事权与财权不匹配：地方政府承担大量事权，但财权有限，导致资金缺口需依赖债务弥补。
   • 支出结构偏向资本性支出：政府过度参与经济建设，资本性支出占比高，形成大量隐形债务。
   • 转移支付受限：中央转移支付中有一半资金地方政府无法自由运用，限制了其对资金缺口的弥补能力。

3. 债务治理的短期与长期策略

   • 短期策略（治标）：通过“开正门”扩大地方政府债发行，但效果有限，因融资空间不均衡。
   • 长期策略（治本）：改革财政体制，明确各级政府事权，合理匹配财权与事权，减少资本性支出，增加福利性支出。

关键信息

地方政府债务现状

• 地方政府债务占社会融资总量比例从2008年的14.7%上升至2017年的23.8%。
• 地方政府债务与经济周期高度内嵌，管控政策与经济形势相互影响。

财政体制问题

• 事权过大：地方政府承担大量事权，尤其是资本性支出，如经济事务、住房与社区设施支出占比高。
• 财权有限：地方政府财政收入仅占一般预算收入的55%，而财政支出占总财政支出的85%。
• 转移支付不自由：中央对地方的转移支付中，地方政府仅能自由运用不到一半资金。
• 支出结构失衡：我国政府支出中资本性支出占比远高于发达国家，福利性支出相对不足。

地方政府债务治理策略

• 短期措施：通过专项债扩大融资渠道，但受限于发债权限和融资意愿，效果有限。
• 长期措施：改革财政体制，明确事权划分，合理匹配财力与事权，转变政府职能，减少对经济建设的直接参与，增加对社会福利的投入。

政策建议

• 缩减地方政府事权：将社保、高等教育等具有全局性的事权上收至中央政府。
• 增加地方政府财力：健全地方税收体系，提高一般转移支付和税收返还比例。
• 优化支出结构：减少资本性支出，增加福利性支出，推动政府职能转变。
• 简化财政层级：建议将市县财政合并，改为中央、省、市县三级财政体系。

风险与挑战

• 财政体制改革滞后：短期内难以实现大幅改革，因此地方政府债务扩张仍将在一定范围内持续。
• 经济下行压力：前期信用收缩导致经济持续下行，未来下行压力可能进一步上升。
• 外部风险加剧：国际对立态势影响外部环境，稳定内需的重要性更加凸显。

图表与数据支持

• 图1：基建投资与城投债净融资额同比变化，显示两者高度相关。
• 图2：地方政府债务分类，显示城投平台等机构承担了大量政府事权。
• 图3：2017年G20国家财政支出占GDP比例，显示我国财政支出占比较高。
• 图4：狭义和广义财政支出占GDP比例，显示我国广义财政支出占比较高。
• 图5：地方财政支出占GDP比例与地方政府债务占社融比例，显示两者高度内嵌。
• 图6：部分国家中央与地方政府财政支出占GDP比例，显示我国事权集中在地方。
• 图7：地方政府收入和支出占比，显示地方支出远大于收入。
• 图8：中央对地方转移支付和税收返还结构，显示大部分资金不可自由使用。
• 图9：中央对地方一般转移支付结构（2017），显示地方可获取的均衡性转移支付有限。
• 图10：城投公司ROA与融资成本，显示城投公司盈利能力不足，依赖政府担保。
• 图11：各地预算内政府债务占GDP与财政收入比例，显示东部地区债务扩张空间较大。
• 图12：预算内政府债务扩张空间分布的不均衡，显示中西部地区融资空间受限。

结论

地方政府债务困境的根源在于财政体制，特别是事权与财权的不匹配以及资本性支出占比过高。短期内，通过“开正门”政策缓解债务压力是治标之策，但无法根本解决问题。长期来看，财政体制改革是关键，需明确事权划分、提升地方政府财力、优化支出结构，以实现可持续的债务管理与经济稳定增长。