地方政府债务系列报告之二：为何地方政府债务“一收就死，一放就乱”-20181009-西南证券-16页-1mb

地方政府债务困境总结

核心内容

本报告分析了我国地方政府债务“一收就死、一放就乱”的周期性困境，并指出其根本原因在于财政体制。报告认为，地方政府债务的形成是财政体制中事权与财权不匹配、支出结构偏向资本性支出以及政府对经济建设的深度参与等多重因素共同作用的结果。

主要观点

• 财政体制是根本原因：地方政府承担了过大的事权，而财权有限，导致其资金缺口无法通过自身财政收入填补，必须依赖负债。
• 事权与财权不匹配：地方政府事权大但财权小，中央转移支付难以有效弥补地方财政缺口，部分资金无法自由使用，加剧了债务依赖。
• 资本性支出占比高：政府支出结构中资本性支出占比较高，政府通过城投平台等非市场化主体参与经济建设，形成隐形债务。
• 债务与经济周期互为因果：地方政府债务扩张在经济下行期被放松，但管控加强后又导致经济放缓，形成“一放就乱、一收就死”的恶性循环。
• 治理方式：当前“开正门、堵偏门”的政策是治标之策，而财政体制改革才是治本之策，包括明确事权划分、提升地方政府财力、减少资本性支出、增加福利性支出等。

关键信息

地方政府债务与经济周期关系

• 地方政府债务周期与经济周期高度内嵌。
• 在经济下行压力大时，债务管控放松，债务扩张推动经济增长。
• 随着经济企稳，债务管控加强，导致基建投资增速下降，经济再次进入下行周期。

地方政府事权与支出结构

• 地方政府承担了大量经济建设和房地产相关的资本性支出，而社保、医疗等福利性支出比例较低。
• 2017年我国一般公共服务支出占比为8.1%，而经济事务支出占比为28.7%，住房与社区设施支出为13.4%。
• 相较于OECD国家，我国财政支出结构更偏向资本性支出，福利性支出占比明显偏低。

地方政府财力与债务依赖

• 地方政府财政收入占一般预算收入的比例约为55%，而财政支出占总支出的比例高达85%。
• 中央转移支付和税收返还虽在一定程度上弥补了地方财政缺口，但其中约一半资金无法自由运用。
• 区县级地方政府事权和财权不匹配问题更为严重，资金缺口更大，债务负担更重。

城投平台与隐形债务

• 城投平台承担了部分政府事权，同时享受政府隐形担保，形成隐形债务。
• 城投公司ROA低于融资成本，表明其持续经营依赖政府信用支持。

地方政府债务扩张空间

• 2017年末，预算内地方政府债务可扩张空间为2.3万亿元，但主要集中于东部发达地区。
• 中西部地区债务扩张空间有限，融资意愿较低，限制了通过债务扩张稳定经济的政策效果。

解决路径

• 治标之策：通过“开正门”扩大地方政府债发行，但效果有限。
• 治本之策：改革财政体制，明确事权划分，提升地方政府财力，转变政府职能，减少资本性支出，增加福利性支出。
• 短期政策：财政体制改革滞后，短期内仍需依赖地方政府债务扩张来稳定经济增长。

图表与数据

• 图1：基建投资与城投债净融资额同比变化，显示两者关系密切。
• 图2：地方政府债务分类，显示债务来源复杂。
• 图3：2017年G20国家财政支出占GDP比例，显示我国广义财政支出处于较高水平。
• 图4：狭义和广义财政支出占GDP比例，显示我国广义财政支出增长显著。
• 图5：地方财政支出占GDP比例与地方政府债务占社融比例，显示两者高度相关。
• 图6：部分国家中央与地方政府财政支出占GDP比例，显示我国中央政府支出比例偏低。
• 图7：地方政府收入和支出占比，显示地方支出占比远高于收入。
• 图8：中央对地方转移支付和税收返还结构，显示地方政府自由运用资金比例较低。
• 图9：中央对地方一般转移支付结构，显示均衡性转移支付占比较低。
• 图10：城投公司ROA与融资成本，显示城投公司盈利水平低于融资成本。
• 图11：各地预算内政府债务占GDP与财政收入比例，显示债务负担在不同地区差异明显。
• 图12：预算内政府债务扩张空间分布的不均衡，显示中西部地区融资空间有限。

表格数据

• 表1：部分国家分项地方政府支出占总支出比例，显示我国地方政府承担的事权范围广泛。
• 表2：2016年广东省各级财政收支占比，显示区县级政府财政压力更大。
• 表3：我国与发达国家财政支出结构及变化情况，显示我国财政支出结构偏向资本性支出。

结论

地方政府债务困境的根本原因在于财政体制，需通过财政体制改革来根本解决。短期内，由于财政体制难以迅速改革，地方政府债务扩张仍是稳定经济的重要手段。然而，债务扩张的政策效果滞后，需时间传导至基建投资企稳回升。因此，需在改革财政体制的同时，采取更为灵活的债务管理策略以应对经济下行压力和外部风险。