债券信用评级专题报告之二：城投转型能否柳暗花明，城投评级未来何去何从-20180425-渤海证券-19页

城投转型能否柳暗花明，城投评级未来何去何从

核心内容

本报告探讨了中国城投平台的转型背景、探索方向及信用评级思路的调整。随着政策监管的加强和城投平台职能的转变，其信用评价体系也需要相应调整，以更科学、合理地反映平台的信用资质。

主要观点

1. 城投平台的诞生与监管背景
   城投平台的产生源于1994年分税制改革，旨在解决地方政府融资难题。然而，随着平台规模的扩大，地方债务风险也逐渐显现。为此，国家出台了一系列监管政策，如43号文、225号文、50号文等，旨在规范城投平台行为，推动其转型。

2. 城投平台的转型探索与方向
   多地城投平台已开始主动退出政府融资职能，或通过股权改革实现专业化运营。转型方向主要分为三类：公益类、准公益类和市场化经营类。其中，公益类平台依赖政府补贴和回购，准公益类平台兼具政府支持和自身经营能力，市场化平台则主要依靠自身经营性现金流。

3. 城投平台信用评级思路的调整
   传统城投平台评级主要基于“三因子”模型，包括地方经济财政实力、政府与平台关系、平台财务及经营情况。随着平台转型，评级模型需根据平台类型调整因子权重，以更精准地评估其信用风险。

关键信息

1. 城投平台的监管历程

• 2010年：审计署首次进行地方债务摸底审查，政府性债务余额约11万亿元，其中市级债务占比最高。
• 2013年：审计署再次进行地方债务审查，政府性债务余额增长至约18万亿元，一类债务仍占主导。
• 2014年10月：国务院发布43号文，明确要求剥离城投平台的政府融资职能，规范地方政府债务管理。
• 2015年12月：财政部发布225号文，允许地方政府通过债券置换非政府债券形式的债务。
• 2017年：多份监管文件重申城投平台不得违规举债，鼓励其通过市场化方式转型。

2. 城投平台的转型方向

• 退出政府融资职能：部分城投平台主动退出政府融资职能，以获得新的融资渠道或参与PPP项目。
• 股权改革：通过资产重组、划转、资产置换等方式进行股权改革，推动平台专业化分工。
• 分类转型：
  • 公益类平台：依赖政府回购、购买、补贴，如市政污水处理、环保等。
  • 准公益类平台：兼具政府支持与经营收入，如收费公路、公共交通运营等。
  • 市场化平台：基本实现市场化运营，如房地产、新兴产业等。

3. 城投平台信用评级思路

• “三因子”模型：
  • 地区经济与财政实力：包括GDP、财政自给率、政府债务情况等。
  • 政府与平台关系：包括平台地位（行政级别、资产规模等）和政府关联度（持股比例、政府补贴比例等）。
  • 平台财务及经营情况：包括资本结构、盈利能力、现金流质量等。
• 因子权重调整：
  • 公益类平台：地区经济与财政（45%-55%），政府与平台关系（30%-40%），财务及经营情况（10%-20%）。
  • 准公益类平台：地区经济与财政（40%-50%），政府与平台关系（25%-35%），财务及经营情况（20%-30%）。
  • 市场化平台：地区经济与财政（15%-25%），政府与平台关系（20%-30%），财务及经营情况（50%-60%）。

4. 评级应用与改进

• 实施步骤：
  1. 建立地方财政和城投平台财务数据库。
  2. 根据平台类型进行打分。
  3. 结合调研和实际情况进行调整。
• 未来展望：城投平台的信用评级应更加注重其实际经营能力和项目收益，而非单纯依赖政府信用。监管政策的引导是影响城投平台转型和评级的重要变量。

附录信息

• 图目录：
  • 图1：2010年政府性债务摸底情况
  • 图2：2013年政府性债务摸底情况
  • 图3-5：股权调整的城投平台行业、行政级别和地区分布
• 表目录：
  • 表1：重要监管文件
  • 表2：城投平台退出政府融资职能情况
  • 表3：地区经济与财政因子
  • 表4：政府与平台关系因子
  • 表5：三类平台的因子权重设定

总结

城投平台的转型是政策推动与市场发展的共同结果，其信用评级体系需随之调整。从“三因子”模型出发，结合平台类型设定不同权重，有助于更科学地评估其信用风险。未来，随着城投平台逐步实现市场化运营，评级应更加注重其经营能力和项目收益，而非过度依赖政府信用。监管政策将继续在城投转型过程中发挥关键作用。