20140714-中国银行-全球经济金融问题研究_美国州和地方政府的债务管理及其对中国的启示_33页_816kb

全球经济金融问题研究：美国州和地方政府债务管理及其对中国的启示

核心内容

本文分析了美国州和地方政府的债务管理机制，探讨其如何通过发行市政债券为资本项目融资，并总结了其在债务承受能力评估、债务上限设定、财政规避行为等方面的经验。作者认为，这些经验对中国正在推进的地方政府债务管理改革具有重要的借鉴意义。

主要观点

1. 双重预算体制与债务融资
   美国州和地方政府采用经常性预算和资本预算的双重预算体制。资本预算主要用于基础设施投资，而经常性预算则用于日常开支。由于“平衡预算法则”仅适用于经常性预算，地方政府可以通过发行市政债券（尤其是长期债券）为资本项目融资。

2. 财政幻觉与债务融资合理性
   “财政幻觉”理论认为，债务融资相比税收更具吸引力，因为债务的偿付可以被推迟。这一理论解释了为何美国州和地方政府倾向于使用债务融资，尤其是“谁使用谁支付”模式，使得资本项目融资更具合理性。

3. 财政规避行为与债务扩张
   美国州和地方政府通过多种方式规避预算限制，如利用联邦资助、设立预算外实体发行收入债券等。这些行为虽合法，但也可能削弱预算硬约束的作用，导致债务规模扩大。

4. 债务承受能力评估
   美国在债务管理中高度重视债务承受能力的评估，通常使用债务负担比率（如债务本息占总收入的百分比、债务占个人收入的百分比等）作为衡量标准。这些比率有助于判断债务对财政资源的占用程度。

5. 债务上限设定
   债务上限设定方法包括“债务上限法”和“水准基点法”。前者设定一个绝对值，后者则以其他州的平均水平为参照。不同的州根据自身经济状况和政策目标采用不同的设定方式。

6. 对中国的启示
   中国正在推进以政府债券为主的地方政府举债融资机制，但目前仍存在中央集权式限额控制的问题。作者建议，应逐步将债务限额与地方政府的债务承受能力挂钩，并允许市县政府直接发行地方债券，以实现更自主、更透明的债务管理。

关键信息

美国债务管理现状

• 债务结构：州和地方政府债务中，长期债务占比高达98.5%，短期债务仅占1.5%。
• 债券类型：一般责任债券占约1/3，其余为收入债券。
• 债务负担比率：普遍使用的指标包括债务本息占总收入百分比、债务占个人收入百分比、债务占州生产总值百分比等。
• 债务上限设定：各州设定的债务上限范围不一，从2.5%到18.5%不等。部分州采用动态调整机制，如根据信用评级为AAA的州的平均债务水平设定上限。

中国债务管理现状与挑战

• 债务规模：2007年至2013年上半年，中国地方政府广义债务增长超过2.5倍，其中融资平台公司债务占比最高。
• 债券发行机制：目前地方债券仅限省级政府发行，且主要用于公益性项目，市县政府尚无法直接发债。
• 债务负担比率：中国已开始使用类似美国的债务负担比率，如债务总规模占财政收入的百分比，但尚未全面涵盖或有债务。
• 或有债务占比：中国地方政府或有债务在其债务总额中占比近40%，省级政府甚至高达65%以上。

债务管理建议

1. 允许市县政府直接发行债券，以提高融资效率和自主性。
2. 将或有债务纳入债务承受能力评估范围，以更全面地反映地方政府的债务负担。
3. 选择多种债务负担比率，分别衡量短期和长期债务承受能力。
4. 科学设定债务发行限额，根据地方政府的债务负担比率制定相应的债务上限或区间，实现动态管理。

总结

美国州和地方政府的债务管理经验表明，合理的债务管理应结合预算制度、债务结构和市场机制。通过科学评估债务承受能力、灵活设定债务上限，并引入“谁使用谁支付”与“现收现付”相结合的融资方式，可以有效提高地方政府的债务管理效率和财政透明度。中国在推进地方债务管理改革过程中，应借鉴这些经验，逐步实现从预算软约束向硬约束的过渡，推动地方政府债券向真正意义上的市政债券转变。