20220120-粤开证券-_粤开宏观_财政重整_的缘由_本质与应对_防范下一个鹤岗_14页_2mb

2022年粤开宏观研究报告总结：财政重整与地方债务风险

核心内容概述

本报告围绕“财政重整”这一主题，分析了鹤岗市启动财政重整的背景、原因、全国及地方层面的债务风险状况，并提出应对财政重整的策略。报告指出，财政重整是我国为应对地方政府债务风险而采取的措施，与西方政府破产制度存在本质区别。

主要观点

1. 什么是“财政重整”？

• 定义：财政重整依据2016年《地方政府性债务风险应急处置预案》（88号文），用于应对地方政府债务风险。
• 启动情形：
  • 自愿型：市县债务管理领导小组认为有必要时启动；
  • 强制型：一般债务付息支出超过一般公共预算支出的10%，或专项债务付息支出超过政府性基金预算支出的10%。
• 与政府破产的区别：
  • 财政体制不同：我国为单一制，上级政府对下级政府有兜底责任；美国为联邦制，地方政府无此保障。
  • 衡量指标不同：我国以债务付息率衡量，而国际通常以公共债务占GDP比重（60%）为警戒线。
  • 重整目的不同：我国财政重整旨在防范风险，而非彻底清理债务。

2. 鹤岗为何启动财政重整？

• 表象原因：土地出让收入下滑、专项债务偿债风险上升，是财政重整的导火索。
• 数据表现：2017-2020年鹤岗专项债务付息率分别为6.8%、5.5%、6.4%和5.2%，均未触及10%的红线。
• 本质原因：
  • 资源枯竭、人口流失、经济增长乏力。
  • 鹤岗财政严重依赖上级转移支付和债务收入，2020年财政缺口达113.8亿元。
  • 自2015年以来，鹤岗政府性债务余额保持10%以上的增速，债务风险逐步显现。

3. 鹤岗会是最后一个启动财政重整的地级市吗？

• 全国层面：地方政府债务风险整体可控，债务付息率尚在安全范围内（2020年一般/专项债务付息率分别为2.0%和3.2%）。
• 省级层面：部分省份债务率偏高，如青海、宁夏、贵州、天津等，专项债务付息压力较大。
• 地市层面：
  • 3个地级市一般债务付息率超过7%；
  • 14个地级市专项债务付息率超过7%，主要集中在辽宁、内蒙古、福建、宁夏等省份。
• 趋势分析：2021年三季度以来土地市场降温，导致政府性基金收入下滑，专项债务付息率上行，未来更多市县可能启动财政重整。

4. 如何应对财政重整？

• 增收：通过清缴欠税欠费、增加资源性收入、暂停财税优惠、变现国有资产等手段筹集资金。
• 节支：
  • 实行“三不一退”：不新增政府投资计划、不设立政府投资基金、不新增政府支出；
  • 削减非必要支出，如公务出国、培训、接待等；
  • 缩减编制，清理补贴。
• 求助：在增收节支无法填平缺口时，申请省级政府临时救助，如代偿债务、加大转移支付等。
• 中长期策略：需通过体制机制改革，解决财政可持续性问题，推动高质量发展，平衡人口老龄化、产业结构调整、收入分配等矛盾。

关键信息

• 财政重整案例：2018年四川省资阳市安岳县、雁江区率先启动财政重整，2019年成功退出。
• 债务风险指标：
  • 一般债务付息率：多数省份低于4%，辽宁、贵州、青海等省份在3%以上。
  • 专项债务付息率：宁夏（7.7%）、辽宁（5.9%）、青海（5.3%）等省份压力较大。
• 风险提示：土地出让收入下滑、部分地级市债务付息率测算不准确。

图表摘要

• 图表1：2017年雁江区专项债务付息率高达33.0%。
• 图表2：2015-2020年鹤岗市债务余额及付息情况。
• 图表3：鹤岗市一般债务付息率一直保持较低水平。
• 图表4：2017年以来，鹤岗市专项债务付息率较高。
• 图表5：2015年以来，鹤岗市政府性债务余额保持10%以上的增速。
• 图表6：从全国来看，地方政府债务付息率尚在安全范围内。
• 图表7：2020年31省份债务率情况。
• 图表8：2020年31省份一般/专项债务付息率。
• 图表9：2020年底3个地级市一般债务付息率超过7%。
• 图表10：2020年底14个地级市专项债务付息率超过7%。

结论

财政重整是地方政府应对债务风险的重要手段，鹤岗作为首个启动财政重整的地级市，其经验对其他地区具有警示意义。未来需通过增收、节支、求助等短期措施缓解财政压力，同时推进体制机制改革，构建可持续的财政与税收制度。