20150116-中债资信-PPP系列专题研究之一_PPP模式定义及在国内外发展情况概述_11页_1mb

PPP 模式定义及国内外发展情况总结

核心内容概述

PPP（Public-Private Partnership）模式是指公共部门与私人部门为提供公共产品和服务而建立的长期合作关系。本报告为中债资信“PPP系列专题研究”的首期，旨在系统分析PPP模式的定义、分类及其在国内外的发展情况，并提出推广PPP模式的建议。

主要观点与关键信息

一、PPP模式的定义及分类

• 定义：

  • 广义PPP：公共部门与私人部门在提供公共产品和服务过程中的各种合作形式。
  • 狭义PPP：强调项目融资、运作、风险分担和绩效评估，如BOT、BOO、TOT等模式。

• 中国定义：

  • 财政部将PPP定义为政府部门和社会资本在基础设施及公共服务领域的长期合作，以社会资本为主承担设计、建设、运营、维护等任务，通过“使用者付费”和“政府付费”获取合理回报。
  • 政府部门负责价格和质量监管，确保公共利益最大化。

• 分类：

  • 外包类：如O&M（委托经营）、BT（建设-移交）等。
  • 特许经营类：如BOT、BOOT、TOT等。
  • 私有化类：如BOO、BBO等。

• 中国推广以特许经营类为主：

  • 当前中国PPP项目以BOT模式为主，社会资本参与度较高，尤其集中在供水、污水处理、燃气等公共服务领域。
  • BT模式多为政府主导，社会资本参与程度较低，不完全符合PPP定义。

二、PPP模式在国内外的发展情况

（一）国外PPP发展概况

• 起源与应用：

  • PPP模式起源于英国，1985~2011年全球基础设施PPP名义价值达7,751亿美元，其中欧洲占比最高（45.6%），其次是亚洲、澳大利亚、美国和加拿大。

• 英国PPP模式：

  • 早期以PFI（私人融资计划）为主，后发展为PF2模式，强调政府参与、合同灵活性、透明度和风险合理分配。
  • 伦敦地铁为典型案例，采用30年特许经营权，引入定期审核和仲裁机制。

• 加拿大PPP模式：

  • PPP项目占公共领域项目15%~20%，强调公共服务提供、专业机构支持、国内外竞争、资本市场融资、政策创新等。
  • 设立加拿大PPP中心，提供政策支持、技术援助和资金支持（P3基金）。

• 澳大利亚PPP模式：

  • 自20世纪80年代起广泛应用，以SPV（特殊项目公司）模式为主，项目期限通常为20~30年。
  • 通过法律保障私人资本权益，推动PPP项目发展。

（二）中国PPP发展概况

• 发展阶段：

  1. 探索试点阶段（2002年之前）：以BOT模式为主，外资参与较多，如沙角B电厂、广西来宾B电厂。
  2. 快速发展阶段（2003~2008年）：鼓励外资和民营资本参与市政公用设施，形成多元投资结构。
  3. 调整阶段（2009年至今）：政府主导投融资，融资平台公司为主要实施主体，PPP参与度下降。

• 政策支持：

  • 2013年起政策密集出台，推动PPP模式发展。
  • 2014年财政部成立PPP中心，发布《操作指南》和《合同指南》，规范PPP项目流程。
  • 各省也陆续出台地方版PPP政策，如安徽、福建、河南等。

• 债务问题：

  • 2009年以来地方政府依赖融资平台推动基础设施建设，导致债务规模快速上升。
  • 国发〔2014〕43号文提出推广PPP模式，以控制地方政府债务风险。

三、对中国推广PPP模式的建议

1. 确保PPP监督管理机构的独立性：

   • 建议设立由财政、发改委、行业主管机构、第三方机构等组成的联合监管机构，提高PPP项目管理的专业性和独立性。

2. 加快完善PPP工作机制和制度建设：

   • 完善PPP项目操作流程、合同管理、招投标机制和税收优惠等政策法规。
   • 推动国家层面特许经营法的出台，明确社会资本权益保障。

3. 引入创新理念，探索多元化PPP模式：

   • 鼓励采用BOOT、TOT等模式，以适应不同项目需求。
   • 借鉴国际经验，如伦敦地铁的仲裁机制，提高项目灵活性和公正性。

4. 简化审批流程，引入公众监督：

   • 简化PPP项目审批程序，提高效率。
   • 强化公众监督，提高项目透明度，保障公共产品和服务的质量。

总结

PPP模式作为政府与社会资本合作的重要机制，有助于提升公共产品和服务质量，控制地方政府债务风险，推动新型城镇化发展。中国PPP模式虽起步较晚，但已逐步进入推广阶段，未来需在制度建设、监管独立、模式创新和公众参与等方面持续完善，以实现PPP模式的可持续发展。