20150309-联合资信-PPP专题报告一_知已知彼-国外PPP发展现状及对中国的借鉴_28页_986kb

国外PPP发展现状及对中国的借鉴

一、PPP的定义及分类

PPP（Public-Private Partnerships）即公私合作模式，其定义因国家而异，但普遍认为其核心在于政府与私人部门为提供公共产品或服务而建立的合作关系。PPP可分为广义和狭义两种：

• 广义PPP：涵盖公共部门与私人部门之间的各种合作形式，用于解决公共问题。
• 狭义PPP：指一系列项目合作模式，如BOT、TOT、DBFO等，强调风险分担和资金价值（Value for Money）原则。

在中国，财政部和发改委分别从不同角度对PPP进行界定。财政部强调社会资本承担设计、建设、运营和维护工作，并通过使用者付费和政府付费获得回报；发改委则更侧重于特许经营方式下的长期合作关系。两者总体方向一致，但细节上有所差异。

二、国外PPP发展历程及现状

1. 全球PPP分布概览

• 1985-2011年全球基础设施PPP名义价值达7751亿美元。
• 欧洲占比最高（45.6%），其次是亚洲和澳大利亚（24.2%），墨西哥、拉美及加勒比地区（11.4%）。
• 美国和加拿大分别占8.8%和5.8%。
• PPP投资仅占公共投资的少数比例，通常不超过15%。

2. 英国PFI模式

• PFI（Private Finance Initiative）是英国最早采用的PPP模式，后发展为PF2，政府参与部分资本金，以吸引长期投资者。
• PFI项目覆盖行业广泛，主要包括教育、医疗、交通、废弃物处理等。
• 项目运营期限通常为20-30年，部分项目运营期限较短（5年以内）或较长（超过40年）。
• PPP占英国全部基础设施融资的10%-13%，多数为政府付费模式。

3. 加拿大PPP模式

• 加拿大PPP项目覆盖全国10个省，涉及交通、医疗、司法、教育等行业。
• **PPP加拿大（PPP Canada）**是全国PPP管理机构，设立“加拿大P3基金”为PPP项目提供资金支持。
• PPP项目融资方式多样，包括商业贷款、债券融资、基金支持等，养老基金在其中扮演重要角色。
• PPP基金可撬动社会资本，支持项目开发，降低融资难度。

4. 澳大利亚PPP模式

• 澳大利亚PPP模式以**SPV（特殊目的公司）为主，强调物有所值（Value for Money）**评估。
• 项目多集中在基础设施和公益事业，如医院、学校等。
• PPP项目投资回报模式包括使用者付费、政府购买、政府购买+使用者付费三种类型。

三、国际PPP项目运营与融资模式

1. 运营模式

• PPP项目由政府和私人部门共同投资设立，特许经营权由私人部门承担。
• 运营期通常为20-30年，项目公司负责运营维护，政府负责监管。
• 项目公司通过使用者付费、政府购买等方式获得收益。

2. 融资模式

• 国际PPP项目融资主要采用股权+债权模式。
• 银行贷款占融资渠道的70%-80%，债券融资（如项目收益债券、地方政府债券）日益受到重视。
• 养老基金、保险资金等长期稳定资金逐渐成为PPP融资的重要来源。
• 通胀指数化债券用于规避通胀风险，如澳大利亚皇家妇女医院项目。

四、案例分析

a) 经营性项目

• 成功案例：英国赛文河第二大桥项目

  • 采用DBFOM模式，社会资本负责建设、运营和维护。
  • 政府承担部分风险，如法律、政策等，私人部门承担设计、建造、运营维护风险。
  • 项目融资方式多样，包括银行贷款、债券、政府债券等，最终通过再融资降低债务成本。

• 失败案例：加州91号快速路

  • 项目因非竞争条款限制，政府计划拓宽道路被私营方起诉，最终政府回购项目。
  • 失败原因包括合同条款模糊、管理混乱、政府监管不力等。

b) 准经营性项目

• 成功案例：法国西班牙跨国铁路项目

  • 采用BOT模式，特许经营期50年，政府提供大量补贴（占建设成本的57%）。
  • 明确的责任划分和政府支持是项目成功的关键。

• 失败案例：伦敦地铁项目

  • 项目因政府监管不力、合同复杂、利益冲突而失败。
  • 政府未有效监控成本和运营情况，导致项目超支和违约。

c) 公益性项目

• 成功案例：加拿大萨德博里市污泥处理项目

  • 采用DBFOM模式，政府承担75%建设成本，提供回购承诺。
  • 项目通过物有所值评价体系确保公平合理。

• 失败案例：美国马萨诸塞州3号公路北段修缮扩建项目

  • 项目因合同分歧、执行不力、缺乏经验而延期，最终未能扩展为全面PPP模式。
  • 政府与私人部门在项目执行过程中缺乏有效沟通与协调。

五、对中国开展PPP的启示

1. 合理的风险共担机制

   • 风险应合理分配，政府承担法律、政策、最低需求等风险，私人部门承担设计、建造、运营等风险。
   • 对不可预见风险需设定调节机制，保障项目顺利实施。

2. 公平的利益分配机制

   • 利益分配需协商一致，避免因分配不均导致合作破裂。
   • 政府应通过完善协议和法律保障私人部门利益，促进合作积极性。

3. 契约精神

   • 政府应重合同、守信用，建立透明、可预期的政策制度。
   • 合同应详尽规定各方责任、义务、风险应对和违约处理，避免政策随意性风险。

4. 政府监管

   • 政府需加强全过程监管，尤其是在项目运营阶段。
   • 可通过绩效考核、第三方监管等方式确保服务质量。

5. 确保私人部门盈利但不暴利

   • 政府需平衡补贴水平，防止私人部门获得超额收益。
   • 需对存量项目溢价转让进行约束，以保护公众利益。

6. 设立国家PPP基金

   • PPP基金可通过债权、担保、股权等形式支持项目融资。
   • 可借鉴亚行经验，设立国家及地方PPP基金，推动PPP项目发展。

7. 创新融资工具

   • 鼓励使用项目收益债券、地方政府债券、养老基金、保险资金等多元化融资工具。
   • 通过资产证券化等方式实现项目收益的灵活配置。