20210506-光大证券-财政政策专题研究系列之三_我国财政政策调控_阶段划分_演变规律与后续展望

我国财政政策调控：阶段划分、演变规律与后续展望

核心内容

本报告系统梳理了改革开放以来我国财政政策调控的演变历程，将其划分为四个阶段，并从调控定位、层级和工具运用三条线索总结其演变规律。同时，对“十四五”时期的财政政策进行了展望，并指出相关风险。

主要观点

• 财政是国家治理的基础与重要支柱，其调控兼具严肃性和灵活性，既有正式工具也有非正式工具。
• 财政调控在不同阶段呈现出不同的特点，如阶段一以构建财政收入体系为主，阶段二侧重于高增长背景下的需求管理，阶段三强调逆周期调节和预算管理改革，阶段四则聚焦大规模减税与债务风险防范。
• 财政调控的演变与宏观经济运行、通胀环境、经济结构变化、财政领域改革、政府杠杆率变化及财政工具的使用密切相关。
• “十四五”时期财政政策将面临收入端调整空间有限、支出端压力增大以及债务工具为主导的局面。

关键信息

四个财政调控阶段

1. 阶段一（1978-1994）：总供给不足背景下的财政收入端体系构建

   • 特点：财政收入以税收为主，中央财政收入占比下降，地方财政收入比重上升。
   • 政策工具：以“拨改贷”、分税制改革、《预算法》实施为代表，财政向央行透支。
   • 财政支出：以基本建设为主，赤字率较高，财政赤字通过国债弥补。

2. 阶段二（1995-2014Q3）：高增长阶段背景下的几次需求管理实践

   • 特点：经济高速增长，财政收支增速高于经济增速，通胀波动降低。
   • 政策工具：在正式工具基础上，利用非正式工具如土地财政、城投债等进行调控。
   • 财政支出：支出结构逐步向公共服务倾斜，赤字率虽有波动但未达警戒线。

3. 阶段三（2014Q4-2018Q2）：经济增速下台阶背景下的逆周期调节与预算管理改革

   • 特点：经济增速下行，财政政策转向逆周期调节，强调预算管理规范化。
   • 政策工具：加强地方债务监管，推行债务限额管理，财政工具更加系统化。
   • 财政支出：压缩一般性支出，增加对民生、社保等领域的投入。

4. 阶段四（2018Q3至今）：大规模减税背景下兼顾宏观经济稳定与债务风险防范

   • 特点：减税降费成为重点，政府杠杆率维持在合理区间。
   • 政策工具：财政工具更加依赖债务手段，债务管理进一步规范。
   • 财政支出：社保支出和付息支出压力大，资本性支出适度压缩。

财政调控演变规律

• 调控定位：经历财政收入汲取和分配体系的构建 → 推进支出管理与公共责任承担 → 完善预算管理以维持稳定与风险防范。
• 调控层级：由中央主导 → 地方主导 → 中央主导、地方配合。
• 调控工具：从相对单一 → 多元灵活 → 趋于规范，未来将更多依赖债务工具。

“十四五”时期财政政策展望

• 收入端：企业所得税难以大幅下调，房地产税推出尚需时间。
• 支出端：社保支出和付息支出压力大，资本性支出需适度压缩。
• 债务端：债务工具将成为重要调控手段，债务结构将向中央倾斜，地方政府债务风险防范仍是重点。

风险提示

• 地方政府隐性债务监管仍需加强。
• 财政政策与货币政策协同性可能面临挑战。
• 需警惕财政赤字与债务风险之间的联动效应。

作者信息

• 张旭、危玮肖、李枢川（光大证券研究所分析师）

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图表目录

• 图表1：相关年份《政府工作报告》中对财政政策和货币政策的表述
• 图表2：近期相关重要文章中关于财政体制、中央银行制度和货币政策框架的表述
• 图表3：我国年度宏观（财政、货币）政策同时包含短期和中长期内容
• 图表4：财政在政府与居民、企业之间的联系中处于重要地位
• 图表5：1978-1997年间我国经济波动较大，出现了4次高通胀
• 图表6：1978-1994年基本建设支出在财政支出中占比虽下降，但占比不低
• 图表7：1978-2008年我国税收收入在财政收入中的占比情况
• 图表8：1978-1994年间财政收入占GDP比重持续下降
• 图表9：1984-1993年间中央财政占全国财政收入的比重持续下降
• 图表10：1980-1999年我国赤字率情况
• 图表11：1980-1999年财政存在持续向央行偿付利息的情况
• 图表12：1980-1995年历年政府工作报告中关于“赤字”的表述
• 图表13：分税制改革的主要内容
• 图表14：1994年分税制改革实施时中央与地方收入划分情况表
• 图表15：阶段一财政调控的大致情况及特点
• 图表16：1995-2014年我国经济整体处于高速增长阶段，通胀波动水平降低
• 图表17：历次五年规划期最终消费、资本形成和净出口对GDP的贡献率
• 图表18：1995-2012年我国财政收支增速整体高于经济增速
• 图表19：1995-2014年我国实际赤字率水平并不高
• 图表20：1999年后基本建设和教科文卫支出在全国财政支出占比一降一升
• 图表21：1993年至今中央、地方政府债务情况
• 图表22：根据社科院杠杆率数据测算的1994-2003年中央、地方当年新增债务情况
• 图表23：1998-2008年长期建设国债发行情况
• 图表24：“四万亿”刺激计划中的资金来源
• 图表25：“四万亿”刺激计划的投向
• 图表26：根据社科院杠杆率数据测算的2008-2015年中央、地方当年新增债务情况
• 图表27：2008-2015年中央、地方政府债务余额增速情况
• 图表28：2009-2014年我国政府赤字的构成
• 图表29：1995年以来官方对于财政、货币政策基调的表述情况
• 图表30：2008年以来我国政府赤字、新增债务变动情况
• 图表31：2015-2018年地方政府每年新增债务明显降低
• 图表32：2015-2018年地方政府杠杆率得到明显控制
• 图表33：2013年以来重要文件和文章中对财政重要改革事项的排序
• 图表34：阶段三财政调控的大致情况及特点
• 图表35：2018-2019年间减税政策一览
• 图表36：2018-2019年大规模减税阶段，个税、增值税快速下降，而非税收入增速快速上升
• 图表37：2014年以来，地方政府债务余额与社科院统计数据基本相符
• 图表38：2015-2021年中央政府赤字占全国政府赤字比重情况
• 图表39：2015-2021年中央、地方安排的赤字债与上年比较情况
• 图表40：2016年以来四本预算之间的资金往来情况
• 图表41：2018下半年以来地方政府隐性债务监管政策梳理
• 图表42：2020年地方政府再融资券“募集资金用途”中提到的资金用途和债券数目
• 图表43：今年1-4月地方政府再融资券“募集资金用途”中提到的资金用途和债券数目
• 图表44：2019年城投相关政策
• 图表45：阶段四财政调控的大致情况及特点
• 图表46：一般公共预算和政府性基金预算合计支出中债务的占比
• 图表47：《国民经济和社会发展第四个五年规划和2035年远景目标纲要》中关于“财政”的相关表述
• 图表48：《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中第二十一章“建立现代财税金融体制”财政相关的表述
• 图表49：21世纪以来一般公共预算的收支缺口情况
• 图表50：近年来社保预算收入中财政补贴占比越来越高，结余保障系数持续下降