2018-借鉴国际经验_加快我国土地和住房制度改革_15页

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核心内容概述

本文《借鉴国际经验，加快我国土地和住房制度改革》由李艳撰写，中国银行国际金融研究所发布，旨在分析我国土地和住房制度改革的历史进程、当前存在的问题以及借鉴国际经验提出改革建议。文章强调改革的必要性，指出我国在土地和住房领域已取得显著进展，但仍面临诸多挑战，需进一步完善制度设计和政策体系，以实现土地和住房资源的高效配置与可持续发展。

主要观点与关键信息

一、我国土地和住房制度的建立与变迁

1. 土地供应和使用制度改革

   • 实行土地公有制，国家所有土地由国务院代表行使。
   • 改革从无偿使用转向有偿使用，1984年“利改税”后，土地使用税、房产税等逐步实施。
   • 土地进入市场流通，1987年试点土地使用权转让，1988年《宪法》和《土地管理法》明确土地使用权可转让。
   • 建立土地储备制度，以增强政府对土地一级市场的控制，防止土地资产流失。
   • 推行土地招拍挂制度，提高土地出让的公开透明度和市场化程度，2004年“831大限”后全面实施。

2. 住房供应制度改革

   • 房改从福利分房转向市场化，1998年《通知》开启货币化、私有化改革。
   • 房地产市场逐步形成，开发、租赁、抵押等市场活动活跃。
   • 住房供应体系仍不完善，保障房供应不足，租赁住房发展滞后。

二、存在的主要问题

1. 地方政府高度依赖土地财政

   • 土地出让收入占地方财政收入比重高达37.6%（2015年）。
   • 土地财政加剧财政收支矛盾和债务风险，土地出让收入成为地方政府融资主要来源。
   • 土地财政模式不可持续，影响产业转型升级。

2. 土地招拍挂制度助推房价上涨

   • 土地价格攀升导致房价上涨，2004年后地价显著上升。
   • 土地市场供不应求，招拍挂机制在一定程度上催生房地产泡沫。

3. 农民土地权益保障不充分

   • 农民在土地征收中获得的收益比例较低，仅占5%左右。
   • 农村土地制度滞后，农民失去土地的抵押和担保权，融资渠道受限。

4. 住房供应主体单一，保障体系不完善

   • 住房供应仍以政府为主导，市场参与度不高。
   • 保障房、租赁住房供应不足，缺乏多层次住房供应体系。
   • 廉租房、经济适用房等制度存在资金短缺、激励不足、效率不高等问题。

三、国际经验借鉴

1. 立法保障土地产权制度

   • 美、英、新加坡等国通过立法明确土地产权，保护使用权和经营权。
   • 德国通过多部法律构建住房法律框架，强调土地的动态利用。

2. 从重视所有权转向重视使用权

   • 全球趋势是重视土地使用权而非所有权，提升土地利用效率。
   • 美国私有土地可自由买卖、出租，公有土地则通过租赁方式提供使用权。

3. 土地价格平稳促进房地产市场稳健发展

   • 土地供应充足、地价稳定是房价控制较好的国家的共同特征。
   • 新加坡通过组屋制度实现土地低价供应，有效控制房价。

4. 建立以市场为主导的住房制度

   • 德国、瑞士等国通过市场化手段引导住房供应，政府角色转向环境营造和公共服务。
   • 德国住房市场经历从政府主导到市场主导的转变，政府逐步退出直接经营。

5. 构建多层次住房供应体系

   • 多数国家已建立覆盖不同收入群体的住房供应体系，重视保障房建设。
   • 新加坡组屋制度覆盖80%居民，英国住房保障制度根据国情灵活调整。

四、改革建议

1. 完善土地产权制度安排

   • 通过立法明确土地承包权、经营权和使用权，赋予农民更多财产权利。
   • 推进农村土地“三权分置”改革，促进土地资源的高效利用。

2. 解决城乡土地制度不平衡问题

   • 推进农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价。
   • 完善对被征地农民的多元化保障机制，增加其土地增值收益。

3. 持续优化土地招拍挂出让制度

   • 完善招拍挂流程，提高公平性和透明度。
   • 发展土地二级市场，盘活存量土地资源。
   • 加强土地出让收支管理，规范土地市场秩序。

4. 构建稳定可持续的地方政府税收体系

   • 推进中央与地方财政事权划分改革，减少对土地财政的依赖。
   • 健全地方税体系，探索以零售环节消费税为税基的地方主体税种。
   • 推动房地产税立法，完善财产税体系，抑制房地产投机。

5. 协调市场与政府在住房制度改革中的作用

   • 发挥市场在住房资源配置中的决定性作用，鼓励社会资本参与住房建设。
   • 政府应加强公共服务职能，保障低收入群体住房需求。
   • 建立房地产市场长效机制，保持调控政策的连续性和稳定性。

总结

我国土地和住房制度改革在市场化和制度化方面取得了显著进展，但依然面临地方政府依赖土地财政、房价上涨、农民权益保障不足、住房供应结构失衡等问题。借鉴国际经验，应通过立法保障产权、优化土地出让制度、完善住房供应体系、构建可持续的税收体系，以及协调市场与政府作用，推动土地和住房制度改革向纵深发展，实现资源的高效配置和居民住房需求的合理满足。