加强中国碳市场助力实现碳中和：引入配额拍卖（中文版）-51页_2mb

报告摘要

执行摘要

中国承诺在2030年前实现二氧化碳排放达峰、2060年前实现碳中和。2021年7月启动的全国碳市场是实现这一目标的重要政策工具，目前覆盖约45亿吨二氧化碳排放量。尽管中国碳市场现阶段采用免费分配所有配额，但已表示有意探索配额拍卖机制。

本报告基于国际经验，分析了在中国全国碳市场引入配额拍卖的益处与挑战，为政策制定者提供参考。主要结论如下：

配额拍卖的核心益处
- 增强环境效益：拍卖机制能向企业施加实际碳成本，激励成本效益高的减排措施，改善碳价格发现和市场流动性。
- 促进清洁能源转型：拍卖收入可投资于清洁能源部署（如风能、太阳能、CCUS技术）和能效提升，为转型提供资金支持。
- 管理社会经济影响：拍卖收入可用于补偿受影响企业或支持弱势群体，缓解碳定价对经济的冲击。
- 完善碳市场运行：拍卖机制有助于增加市场透明度、流动性和价格信号的稳定性。
国际经验：电力行业优先，逐步覆盖工业领域
- 发达国家如欧盟、美国加州等碳市场多对电力和燃料供应行业实行高强度拍卖（比例70%-100%），而工业领域根据排放强度和贸易强度风险分级，设置差异化免费配额比例。
- 拍卖收入管理机制逐步完善，多数碳市场设立专项基金，确保收入透明、高效使用，支持技术创新与社会公平（如欧盟创新基金、新西兰气候应急基金）。
对中国碳市场政策建议
- 分阶段引入拍卖机制：首批在电力行业试点低比例拍卖（如5%-10%），逐步扩展至高耗能工业领域。
- 风险差异化管理：建立排放强度和贸易强度评估标准，优先覆盖碳泄漏风险高的行业。
- 整合电力市场化改革：通过容量市场等配套政策，确保碳成本有效传导，避免资产搁置风险。
- 强化拍卖收入管理：建立跨部门专项基金，协调生态环境部、财政部等制定拍卖底价、碳价调控（如拍卖底价设定、收入专款专用等），确保资金用于清洁能源转型、区域公平、产业脱碳等领域。
结论
引入配额拍卖能显著提升中国碳市场的效率和公平性，支持国家实现碳中和目标。需在试点基础上逐步推进，同步完善电力市场改革和拍卖收入管理机制，确保政策的可持续性。