深度-人大国发院-实施城市更新行动，破解大城市新二元结构-2021.6-16页_881kb

人大国发院十大核心产品系列总结

核心内容概述

本文由中国人民大学国家发展与战略研究院研究员叶裕民撰写，聚焦于城市更新行动，特别是针对城中村更新这一关键环节，提出系统性解决方案，以破解我国大城市面临的新二元结构难题。文章从理论分析到实践案例，全面探讨了城中村更新的演进模式、存在问题及未来发展方向。

主要观点

1. 城中村更新是城市更新的最大难点

• 城中村具有产权复杂性、功能多样性、利益主体多元性等特点，长期面临“改不动”和“改不完”两大难题。
• 城中村承载大量非户籍人口，是新市民的基本生活空间，其更新直接影响城市整体现代化进程。
• 城中村更新存在“三低两高”特性（土地利用效率低、产业技术水平低、居民收入水平低；犯罪率高、无证建设比例高），与中心城区形成鲜明对比。

2. 新二元结构是大城市高质量发展的共性难题

• 新二元结构是指中心城区与都市边缘区、本地人与新市民之间的二元分化。
• 城中村更新与新市民住房问题形成“孪生难题”，两者相互影响，导致城市治理困境。
• 新二元结构可能成为我国陷入中等收入陷阱的重要原因。

3. 城中村更新模式的演进

• 1.0模式：政府主导，存在“改不动、改不起、改不完”问题，社会参与度低，成本高。
• 2.0模式：政府与市场、社会合作治理，解决了“改不动”问题，但高成本和“排斥性”更新依然存在。
• 3.0模式：在2.0模式基础上，提出“包容性”更新，尝试同步解决“改不动、改不起、改不完”三大难题。

关键信息

城中村更新模式对比

新市民住房供给方案（“二二四二”框架）

• **20%**的高收入新市民在市场上自行购买或租赁住房。
• **20%**的中低收入单身新市民居住在企业或开发区的职工宿舍。
• **40%**的中低收入者通过“包容性”城中村更新提供的可支付租赁住房解决居住问题。
• **20%**的最低收入者依赖政府提供的公共住房。

“包容性”更新的核心目标

• 解决新市民住房问题，避免其因更新而被迫迁移。
• 实现多元共赢，提升社会整体满意度。
• 推动市民化进程，促进人力资本积累和城市可持续发展。

城中村系统更新行动建议

1. 实施联动解决方案：将城中村更新与非户籍人口可支付住房供给结合，推动市场机制与城市治理融合。
2. 建构“二二四二”供给框架：形成多层次、多渠道的住房供给体系，降低市民化成本。
3. 推进“包容性”更新：通过制度创新，为新市民提供可支付住房，实现居住权与城市权利的同步提升。
4. 通过“八化”同步推进市民化：
   • 新市民可支付住房市场化
   • 迁移人口家庭化
   • 家庭生活社区化
   • 公共服务均等化
   • 社区生活艺术化
   • 社区治理民主化
   • 人力资源资本化
   • 新市民中等收入化

结语

城中村更新是破解大城市新二元结构、实现高质量发展的关键举措。通过实施“包容性”城市更新3.0模式，推动新市民安居工程，可以实现城市整体现代化发展，提升城市治理水平和居民生活质量。